社区人口管理是社会管理的基础，是维护社会安全稳定的基石。在“以人为本”和“属地化管理”等工作理念的指导下，社区人口管理已由“户籍人口”拓展到“实有人口”。所谓“社区实有人口”是指包括居住在辖区内的本市户籍人口、外省市来沪人口、境外人口在内的社区实际居住人口。随着改革开放的不断深入和经济社会的不断发展，上海外来流动人口不断增加，沪籍人口人户分离现象日趋严重，社区社会治安、就业救助、计划生育与人口发展等管理与服务工作，迫切需要及时而准确的掌握实有人口的基础信息，因此，社区实有人口的信息采集、管理、维护工作越来越显示出其强大的基础性作用。

　　今年上半年，我们新华人大代表组，就加强社区实有人口信息采集和管理工作，数次组织市、区人大代表到区公安分局、人口办、信息委、华阳街道、仙霞街道等部门进行了走访与调研，多次召开座谈会听取意见，现汇报如下：

　　1、人口分布情况。新华街道地处上海西南，长宁区东南部，辖区面积2.2平方公里。截至2008年6月，新华街道共有实有人口8.18万人，其中人在户在人口3.9万人，占47.7%，沪籍人在户不在人口2.5万人，占30.6%，外省市来沪人口1.4万人，占17.1%，境外来沪人口0.38万人，占4.6%。另有沪籍户在人不在人口2.1万人，上海高校毕业生就业指导中心有集体户口3.5万人。

 

 

 

　　2、信息采集特点。（1）人口流动性大，人户分离现象严重。市场经济的快速发展及户籍制度的淡化，大大促进了人口流动和人户分离，以2008年6月份数据为例，新华社区外省市来沪人口与境外人口共计1.78万人，占社区实有人口的21.7%；除高校集体户口外，有本市人户分离人口4.6万人。据街道外口办统计，新华社区一年有近1.2万人次的流入流出，人口的高流动性，给社区人口信息的采集与及时更新带来了高要求。（2）人口类型多，信息需求量大。在社区人口管理和服务中，涉及人的类型很多，有老年人、育龄妇女、困难人群、统战人士、残疾人、刑释解教人员……粗略估算就达20多大类，且每一大类中还可能细分不同的小类。所以至今没有也不可能有一个信息系统能涵盖一个人的所有属性，没有一次采集可以将一个人的所有信息都采集全。（3）业务工作不断深化，数据采集内容和标准不确定性强。社会的发展以及管理理念的不断深化，致使公共管理部门对人口的信息需求不断发生变化，采集表的字段很难统一。例如：在今年6月上海市老龄委开展的老年人康复服务需求调查表中，“婚姻状况”字段在原来常规选项的基础上新增了“再婚”、“分居”两种选项，“就业情况”字段也新增了“退休后返聘”选项。社区人口信息数据采集的内容和标准不确定性很强，给人口信息的采集和维护、管理带来一定的困难。

　　2、信息采集组织机构。2006年长宁区人口办成立，行政隶属于区府办，主要负责区实有人口数据库的管理，区实有人口信息采集工作的组织、考核和检查，以及区政府各职能部门人口信息的协调与整合。同年，在区人口办的指导下，新华街道人口办成立，行政隶属于街道综治办。人员配置上，由综治办主任兼任主任，由派出所副所长兼任副主任，有2名工作人员负责日常工作，1名为原综治办人员，1名为聘用人员，另行政办信息化工作人员负责做好信息技术支持。它的主要工作任务是负责组织落实辖区人户分离人员及外省市来沪人员的信息采集和管理。

　　3、信息采集机制。2006年长宁区建立了区级实有人口数据库，并建立了公安户籍信息的导入更新机制，且境外人口信息由公安负责采集，故针对该库，社区人口信息采集的重点是外省市来沪人口和人户分离人口中的人在户不在人口。在街道人口办的组织实施下，新华街道在居民区层面成立信息采集工作小组，形成了以块长牵头，房屋协管员为主要专业力量，社区民警配合的人口基本信息发现、采集机制。
 

 

　　尽管实有人口信息管理工作在区街层面有所推进，形成了初步组织架构和采集机制，但在管理和实际操作中还存在一些问题，主要如下：

　　1、多头管理，重复采集。随着“服务型政府”建设的深入推进，政府各职能部门对人口信息的需求变得越来越迫切，都需要及时地掌握鲜活、准确的人口数据信息。政府各职能部门往往通过下发各类表格或开发相关业务软件系统让基层干部进行数据采集和录入。新华街道虽然在人口办的组织下进行了实有人口信息采集，但由于它采集的主要是人的基础信息，不能满足其他职能部门对人口专业信息的需要，所以目前新华街道每个居委会需填写的各类人口采集表和月报、季报、年报表仍达20多张；为满足相关职能部门工作的开展，在2008年上半年期间新华街道就先后发动居委干部开展了3次大规模的人口信息的普查与排摸。这样的“多头管理、重复采集”给基层工作者带来了很大的工作量和工作压力，浪费了大量的人力、物力。

　　2、信息资源不共享。随着电子政务的普及，上世纪90年代开始，政府各部门根据本部门工作需要分别建起了有关人口的信息系统。以新华街道为例，目前正在使用的各条块部门建立的人口信息系统就达25个，其中市级部门的有18个，区级部门建立的有5个，街道自行开发的有2个。但是这些信息系统都是相互独立、不联通的，条与条、条与块之间的信息不能共享，变成了一个个信息“孤岛”。长期以来，社区各街镇虽然一直在采集着各类人口信息，却无法及时、完整地获取人口信息，对社区管理与服务造成了诸多不便。

新华街道人口管理相关软件系统调查汇总表

 

　　3、数据库缺乏应用。04年长宁区各街镇都已建立了实有人口数库，但与人口有关的各项业务都仍然只能使用各条线部门的信息系统，围绕这个库并没有建立有价值的应用业务，没有业务应用的支持，信息采集与维护就缺乏动力，所以在进行了一次大规模的信息采集后，数据库数据就基本没有更新。无怪乎有专家说，“数据库建成时，就是其死亡之时”，造成了政府大量财力、物力、人力的浪费。

　　实有人口信息管理之所以出现投入多应用少、工作量大、效率低的问题，主要有法律、机制、标准等方面的原因：

　　1、缺少法律法规的支撑。当前世界各国对人口信息资源都非常重视，尤其是欧美等发达国家，更是把它作为一种战略资源加以利用和保护，对人口信息的开发严加控制，并通过各种法律和行政手段进行限制。但是目前在我国关于人口信息管理的法律法规存在严重缺失，对人口信息管理的牵头主体、信息系统的开发、信息数据的共享等均无明确法律规定和约束，所以导致了各部门根据各自业务需求盲目开发信息系统，造成了重复建设和资源浪费。另外，对于人口信息采集的主体的法律地位、采集对象的法律义务等虽在部份地方性规章，如《上海市居住证暂行规定》、《上海市居住房屋租赁管理实施办法》等中有所提及，但由于缺少强有力的制约措施，处罚力度不大，且多为针对外来人口的，对实有人口采集缺乏权威的规定，容易引起关于信息采集工作合法性的争议，进而使信息采集工作难度增大，且采集来的信息的准确性、有效性也难以保障。

　　2、人口信息管理机制不健全。目前，我国的人口管理工作分散在很多政府职能部门，随着信息化技术的发展与普及，各职能部门如公安、计生、民政、劳动、社保、卫生等纷纷通过建立各自的人口信息系统，开展就其责权范围内的人口管理和服务工作，既提高了行政工作效率，又方便了广大百姓。但是，由于部门之间缺少统一的领导和有效的整合，且在信息系统建设中普遍存在纵强横弱现象，致使各业务资源分散，互不相通，只能实现部门或行业内部的资源共享，缺乏有效的横向资源共享机制，所以就出现了之前提到的一个街镇同时使用20多个信息系统的现象，不仅造成了信息的重复采集，浪费了大量的人力、物力，也导致了街镇辛苦采集了信息，却得不到信息的尴尬局面，给社区管理与服务带来了阻碍。这种传统的人口信息管理方式，已经不能适应社会化的人口集成应用管理与服务的需求，从长远看是不利于整个国家的人口管理发展的。

　　3、缺少统一的技术标准。到目前为止，市信息委等权威部门并没有对于人口信息系统开发制定一个统一的技术标准加以规范，且由于各区县、各部门在人口信息系统建设的起点、管理的体制上都所有不同，参与开发的技术公司也不同，导致各信息系统在技术标准、数据质量、网络结构上都存在着较大的差异。比如有关人的“文化程度”、“就业状态”、“宗教信仰”等字段，在各系统中的描述标准都不尽相同，给平台之间制作数据接口，实现数据交换设置了障碍。又如在网络结构上，存在政务外网连接、专网连接、VPN连接等不同的方式。这些差异都给各信息系统的数据对接带来了很大的困难，造成现有人口信息体系的重复建设、信息资源不能共享等弊端。目前，长宁区区街两级实有人口数据库已建立，正是由于开发标准不统一，迟迟未建立数据接口，未能实现数据共享。

　　实有人口信息管理是社会管理的基础，人口信息资源是重要的战略资源，为了推进实有人口信息的管理工作，我们提出如下建议：

　　1、建立权威的管理机构。实有人口信息工作是一个跨部门的系统工作，必须加强整体规划和综合协调的力度，建议建立由市长总牵头，市府办公厅、市信息委共同参与组织日常工作的市人口信息管理办公室，加强实有人口信息管理的顶层设计，逐步整合公安、计生、民政、劳动、社保、卫生、教育等部门的人口信息资源，建立市、区、街三级人口信息资源共享数据库。努力构建“以户籍信息为基础，居住证信息为补充”、“条业务采集，块综合应用”的人口信息管理新格局。

　　2、构建良好的责任体系。建议在实有人口信息的采集与管理上，要构建良好的责任体系。要充分发挥条线部门的专业性和法定性优势，如，人的基础信息数据要以公安户籍信息为准，人的综合信息和业务信息要以专业对口部门的信息为准，要坚持“唯一数据产生源”原则，确保信息的权威性、法定性。同时，要充分发挥街镇的综合性和基础性优势，坚持“以房管人、以证管人”，重点抓好人口信息的及时发现、录入、更新机制及维护激励机制。条线部门与街镇互为补充，真正实现信息的“一次采集，多次使用”、“一口采集，多口使用”。

　　3、制定健全的法律法规。建议组织专门力量研究，并通过人大立法，制定、完善一系列相关实有人口信息管理的法律法规。如，以法律的形式明确实有人口信息管理的牵头管理部门，提高其综合协调整合的法律地位，各职能部门要服从其对人口信息资源的统一规划和协调；以法律的形式明确人口信息采集的主体和对象的法定权利和义务，既要保护公民个人信息的安全和隐私，又要保证政府部门能够获取其责权范围内的有效的人口信息。完善《居住证暂行规定》，赋予居住证更多的配套功能，把“政府盯着办”变为“来沪人员抢着办”，提高办证率。修订《上海市居住房屋租赁管理实施办法》，取消租赁合同备案费用，实现以税代费，提高备案积极性，加强对房屋中介的管控，对租而不管、不配合登记的房东加强处罚力度。总之，通过健全法律法规，更好更有效地为实有人口服务管理工作提供支撑，实现有法可依。

　　4、制定统一的技术标准。建议由市人口办牵头，制定一个全市统一的人口信息系统建设技术标准，做到网络结构统一，在数据交换层面必须做到数据定义、格式的统一，各业务部门开发信息系统必须遵循该标准，为各信息系统的互联互通、数据共享奠定基础，减少因开发单位不同造成利益冲突。

　　5、建立完善的共享机制。建议在统一监督管理、统一技术标准的原则下，建立统一的信息共享机制。人口信息共享是跨部门的工程，各政府部门要协同工作。人口信息应当在直接产生于管理和服务流程中，要遵照“唯一数据产生源”的基本原则，制定数据交换规范。每个部门有义务对其维护信息的变更情况及时通过交换平台发布到各个相关部门，同时各部门也有权利通过信息平台获得其它部门提供的相关信息及这些信息的变更情况。从而打破信息壁垒，沟通信息孤岛，使政府各部门的人口信息资源融为一体，共同完成好服务政府、服务社会的职能。

　　6、加强人口信息的应用。建议在人口信息共享数据库的基础上，市、区信息委严格把好系统建设审批关，充分发挥信息资源优势，加强人口信息在社区层面的应用，更好地推进社区管理和服务工作的信息化、规范化。比如信访系统与人口库对接后，可以为特殊人员、重点人员的接访、处置提供信息支撑；可以完善现有的党员信息系统，为党员的属地化管理和参与社区服务提供帮助；可以建立社区一口救助系统，有效解决“重复救助”、“遗漏救助”、“不均衡救助”等问题。

长宁区人大新华路街道代表组

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2007年7月

课题领衔人：贾炜、季毅君

参加调研代表：贾炜、季毅君、顾天天、郭小红、丁如晨、蔡福康、邱华云、郭杰、赵旭、顾人德、易磊、朱平、蔡华、汪歙萍、许荣