城市人口老龄化正以前所未有的速度发展，建立与老年人需求相适应的为老服务体系已成为一个非常紧迫的任务。党的十七大把“老有所养”作为构建和谐社会的一个重要的内容。长宁区委提出“幸福养老”的建设目标，并作为一项重要任务长期推进。仙霞街道人大代表组根据区的要求，结合仙霞地区人口特点、社会需求以及社区服务的现状，在去年开展“幸福养老”调研的基础上，今年进一步围绕社区为老服务体系建设这一主题。由12位人大代表组成课题组，通过召开街道老龄干部、社区工作者、养老机构代表参加的座谈会，视察社区为老服务设施，走访相关部门及小区，对照区“幸福养老指标”，与大学研究社区养老问题的专家一道，开展了深入调研。
　　一、社区老年人的服务需求具有三个特点

　　1、仙霞街道老年人口多。现有60岁以上老年人口18142人，约占街道总人口数的24.82%。其中独居老人1211人，纯老家庭老人2540户，5180人，人口老龄化问题十分突出。

　　2、社区为老服务需求旺。据2008年6月，长宁区对区域内万名老人的需求问卷调查。独居老人占12.2%；纯老家庭老人占42.3%；入住养老机构老人占5.9%。数字显示有六成老人未能与子女共同居住。从基本的保障需求看，80％以上的老人对社区老年人助餐服务点、居家养老项目化服务、独居老人关爱服务等项目的需求强烈。有81.6%的老人选择了非常需要或需要就近参加老年人日间服务中心；还有不少老人希望能够加强社区卫生服务中心建设，满足老年人就近享受医疗服务的需求；强化低保、低收入老年人医疗救助体系，满足困难群体老年人救助需求；以及加大老年人信访、维权工作力度，开展各类维权宣传活动，满足老年人维权服务需求等。

　　3、入住社区养老机构的老人增长快。从未来养老的想法看，32.4%的老人选择了“有今后进‘日托所’的打算”。表明有三分之一的老人希望，获得更好的全日制的照顾服务。

 

　　二、社区为老服务的项目形成三个亮点

　　仙霞社区党工委高度重视老年人服务工作，近几年先后推出了“温馨午餐”、“温馨问候”、“温馨服务”三温馨工作，兴办了全市第一家社区食堂、率先建设了数字化敬老院，形成了以“三温馨”为品牌、“六助”为核心的“助老服务”长效机制。具体措施有：

　　（一）以“温馨午餐”为抓手，全面完善为老服务体系。针对老人需求状况，根据“就近、分散、方便、自愿”的原则，推出 “五个一点”的举措，即社区单位就近解决一点，邻里互助帮助一点，社会资源支撑一点，政府财政补贴一点，老人子女孝敬一点，为老人送上“温馨午餐”。“温馨午餐”项目推行1年多以来，通过街道、居委会多方牵线搭桥和社区所在单位的支持，根据街道四个“网格”内老人的需求和餐饮资源的分布特点，解决了537名老人的“午餐难”问题。老人只要向居委申请，经审定领取温馨就餐卡后就可以在就餐基地6元一客的价钱吃饭。对部分特殊困难老人街道实行了助餐补贴，至今已累计助餐补贴59280元。

　　（二）以“温馨服务”为突破，全面提升为老服务水平。推广“睦邻友好卡”，针对楼组独居、高龄、困难老人，开展“温馨问候”。2007年发放睦邻卡6800张，做到每个居民区都拥有志愿者结对帮助老人的详细名册，每个独居老人都落实一对一关心。2008年再发放睦邻卡3200张，达到总数1万张，把结对关爱扩展到空巢老人和纯老人家庭，实现真正意义上的温馨关怀全覆盖。老人在社区食堂就餐使用的信息化“就餐卡”，还能跟踪老人信息，形成独居老人安全外围实时监控系统。针对独居老人大件衣物洗晒困难，在助餐卡基础上延伸出的 “助洁卡”已经发放188张。

　　（三）打造“老年福地”工作品牌，做实、做宽、做活、做新、做深。

　　（1）点上做“实”，拓展服务基地。仙霞街道落实助餐单位7家，落实助餐点3个，建立10人的送餐队伍。落实建造300平方米、功能完善、设施先进、服务优良的老年日间服务中心。新建一个200平方米的示范性社区卫生服务站，解决社区西部老人就医难问题。

　　（2）面上做“宽”，满足老人需求。拓展整个为老温馨服务的受益范围，助洁、助浴等人数翻番，70岁以上有需求独居老人全覆盖。

　　（3）机制做“活”，整合社会力量。设立一条银音热线、成立一支为老服务队伍，形成一条社区服务链，以“六助”为基础，精心编织老有所养、难有所帮、病有所医、孤有所靠、困有所助、闷有所解、学有所用、心有所舒的“八有”社区为老服务联动体系。

　　（4）形式做“新”，突显数字惠民。数字化全科医疗卫生团队，激活老人健康档案，推进“家庭医生”工作，让老年人“保健知识天天见，保健医生天天约”。依托电信公司资源，建立街道层面的助老呼叫服务平台。绘制一本为老服务地图，老年人一册在手，方便无忧。

　　（5）内容做“深”，延伸中心功能。结合社区事务受理服务中心功能延伸，开辟老人服务绿色通道。新建文化中心继续坚持团队建设的优秀成果，继续办好老年学校，构筑老年人终身学习的平台，继续发扬行风政风监督站、文明寻访团、医疗小分队、“晚晴”读书会等老有所为、老有所乐品牌。

　　“助老服务”机制启动2年以来，老年人享受到了实实在在的服务，大大增强了社区凝聚力和各级党组织的号召力，仙霞正一步步朝着打造“老人福地”的目标迈进。

 

　　三、国外社区为老服务体系建设的四条经验

　　社区养老是世界各国纷纷提倡的养老模式，许多国家根据老人健康程度和需求的不同,采取了为其提供不同的社会服务的方式。比较我国与英、日等养老保障做得较好的国家在实施社区养老服务中的差异,可总结出如下经验。

　　（一）充分发挥社区在养老中的功能和作用

　　国外在解决老年人的养老过程中,都十分注重立足社区、依靠社区,将各种福利设施建立在社区内,专业人员定期入社区入户提供服务,发挥社区养老组织的作用。这种以社区为依托的照顾方式与传统的家庭养老和集中院舍相比,更符合人道的原则,更经济便利。目前,社区养老己成为解决英日等国家日益严重的老龄化问题的一个切实可行的方法,并己形成了操作规范的制度体系。

　　（二）社区养老的实施以法律为保障。

　　日本政府早在20世纪50年代末就开始通过立法解决养老问题。1959年，日本政府进一步提出了建设社区为老服务体系的对策及建议。《国民年金法》解决了老年生活经济来源问题，1963年的《老人福利法》和1982年的《老人保健法》解决了老年医疗保健的后顾之忧,确立了居家养老的方向。2000年4月的《护理保险制度》在解决老年人护理照料负担的同时,构筑了社会参与的家庭养老体系,由此形成了多方位的老年福利体系。而英国政府在1977年制定了《全民健康服务质量》,提出了地方政府对老人提供居住照顾与到宅协助服务;1990年,首次以“社区照顾”具名的法案并同全民健康服务正式出炉—《全民健康服务与社区照顾法案》,成为现阶段英国“社区照顾”的主要探讨对象与依据,也是当今英国“社区照顾”政策的主流。可见,在英国和日本,社区养老已纳入了法制化的轨道。

　　（三）政府发挥主导作用

　　无论是英国还是日本的“社区照顾”,政府都扮演了比较明显的主导角色。英国政府为了推行“社区照顾”制定了一系列的法规,而且基本上是政府出钱办服务。而日本社区养老组织以政府力量为主,服务人员由政府人员与民政人员组成,该类组织占到社会养老服务力量的60%一70%。同时,政府还积极鼓励民间组织、企业参与社区养老,都注意引进市场竞争机制,采取各种措施吸引民间组织、非营利福利组织加入到社区养老领域中，改变政府直接提供养老服务的模式,从而扩大了服务范围,提高了服务质量,降低了服务成本。

　　（四）从业人员职业化

　　英国“社区照顾”实行的管理员——关键工作员——照顾员这样一个工作体系,是官民结合的架构格局。日本“社区照顾”也是实行管理员——专业(专职)工作人员——照顾员(志愿者)这样一个工作体系,也是官民结合的架构。不同的是,英国专业工作人员和照顾员中一大部分是由志愿者组成,尤其在照顾员这个层次基本都是由志愿者去完成,要想达到专业工作人员这个层次,必须参加政府认定和举办的相关专业资格考试。在日本，1987年政府颁布了《社会福利士及看护福利士法》，该法案规定看护福利士应具备的工作能力和专业技术知识能力,并推出资格证书制度。1992年制订《福利人才确保法》,从法律上对福利人才的培养及其应有的经济、社会地位予以保障。这样,日本的社区老年服务在具备技术知识及能力的专业人员的大力推动下,顺利地开展和不断优化。

 

　　四、进一步完善社区为老服务体系的几条建议

　　进一步完善政府在社区养老体系中的主导作用。人口老龄化作为一个社会问题，迫切呼唤社区养老体系的早日形成和完善，当前政府应从以下几方面着手：

　　（一）建章立制，明确政府的职责。社区养老服务要进一步制度化、规范化、标准化。政府要加快社区养老的相关政策和法规的制定,建立起比较完善的社区养老政策和法规体系，从而使社区养老获得法制保障。例如，社区为老服务机构的性质任务，为老服务设施的规划建设的布局，社区为老服务项目应纳入社会福利事业，从事社区为老服务的内容应享有税收减免的扶持，政府财政给社区为老服务设施和项目必要的经费补贴。对己有的政策和法规要加强监查力度,确保真正落实到位。从而使社区养老服务摆脱一些制度性障碍。例如仙霞街道为老服务社区食堂，不仅难以获得财政支持，而且组织性质缺乏法律保障。

　　（二）提供支持，鼓励社会各方兴办社区养老服务事业。社区养老服务不仅要靠政府，而且应该紧紧依靠社区民间公共组织和各类与社区养老相关的非营利组织。城区政府要大力培育和发展提供社区养老服务的社会组织，并且为它们提供必要的支持和帮助。政府支持主要包括政策支持和财政支持两个方面。政策支持就是在税收、用房、用地、用工、办证等方面给予社区养老服务组织和项目一定的政策倾斜。财政支持就是要加大社区养老服务的财政补贴。对社区养老服务的各种设施，如老人食堂、社区诊所、社区文化设施和健身设施等，要依靠市区街镇的财政投入，单靠街道社区的财力是十分有限的。同时，对非营利性的社区养老服务项目给予必要的财政补贴,这种补贴可以通过政府购买服务的方式来实施。“政府购买服务”是指政府部门为了履行服务社会的公共职能,通过政府财政向各类社会服务机构直接购买，而实现政府财政效力最大化的行为,是政府遵循市场的基本原则最有效地满足社会公共需求的重要途径。

　　（三）统筹协调，不断满足养老服务设施需求。养老服务是上海城市社区服务的重要内容之一，要注重社区养老设施的统筹规划，尤其是社区养老的各类服务设施的建立,不仅需要政府出面,将其纳入到城市发展的总体规划之中,做到统一规划,实行统一设计、统一实施、配套运作。而且对于社区内企业、机关、学校的资源,如闲置场地、设施等,政府应出面协调、整合、开发,合理利用社区资源为老年人提供相互交流、活动锻炼和医疗服务、日间照料的场所,使政府有限的财力和存量资源得到优化利用,实现资源共享。

　　（四）监督评估，保证养老服务事业的健康发展。要对社区养老服务项目进行必要的监督和预防。不仅对社区群众性自治组织和非营利组织实行有效的监督,对可能出现的偏差行为予以预防,发现问题及时纠正,以规范它们的行为,维护老年人的合法权益,保证社区养老服务的提供和社区养老服务的质量。同时对政府出资购买的养老服务项目的运行状况,适时效果和达成预期目标的程度等进行科学地评估,建立起收益分析的机制(社会评价体系)、信息处理的机制(信息网络体系)、政府官员和公民的制衡机制(政务公开体制),实现“花最少的钱,办最好的事”。例如，可以在居家养老服务项目评估员基础上，结合老年协会工作人员建立专业的评估、考核、监督队伍，让这些“第三方”组织对社会化养老服务的评估，成为政府购买服务的前置条件和有机组成部分。

　　（五）政策引导，多方参与筹措资金。社区养老服务从本质上具有福利性,必须要有资金的保障。而我国作为一个发展中国家,又面对如此庞大的老年人口,资金困难显然是一个非常现实的“瓶颈”问题。在我们的调查中55%的老人认为社区养老的费用应采取“政府出大头、老人出小头”的方法；且承受范围在每月50一100元之间。我们认为，对有生活来源的老人，根据现有的月收入和物价水平，（以2000元计）一个老年人入住敬老院，个人承担50%--66%为宜。政府可依据老人家庭的经济状况，区别对待，给以适当的补贴和帮助。因此,政府需要尽快建立公共财政支出社区养老的比例，不断拓展经费来源的渠道，坚持政府推广普及、政策扶植、宏观引导的地位。社区养老服务要形成长效机制，把政府的投入、社会的支援、老人的支付和子女的赡养义务应该有机结合起来。在我国，大部分城镇老人都享有稳定的养老保障，虽然家庭结构有所变化，但养老这一职能和子女对老人赡养的义务仍须强化，进一步弘扬这一中华民族的传统美德。另外，社会企业和民间组织对养老事业的支持也日益体现出重要价值，如有民间捐助形成的老年基金会对老年事业的资金支持，志愿者对老年服务的人力资源支持等等。根据目前的趋势判断，今后民间资金和民间组织对养老服务的支持作用将会随社会的发展越来越大，因此政府的很大一部分职责还在于鼓励好、规范好、引导好这些力量。

　　（六）心理疏导，体现全社会的人文关怀。大力发展社区老人精神惠寂和生活照料的服务项目，在社区建立综合性、多功能的服务站,依托居家养老服务指导中心、助老服务社、社区老年服务设施,采取上门服务、定点服务等形式,开展看护照料、精神慰藉、家务帮助等服务项目。街道、居委会要建立社区服务站、点,培育专业服务队伍，逐步形成社区服务管理网络。

　　一是促进老年服务业产业化发展。要重视对老年消费市场需求的调查,支持老年产品的研制、开发与生产,开发家政服务、老年人护理、文化娱乐等消费市场,满足不同层次老年群体对设施、产品与服务的需求。政府要在老龄产业的发展中充分发挥作用,也就是要做好产业的指导和产业政策的研究工作,对老龄产业给予更多的支持、鼓励和帮助,制定更多的经济优惠政策,规范和指导老龄产业的发展。

　　二是加强老人的心理疏导和人文关怀。老年人由于年龄增高、家庭结构变化,以及身体等因素变化,再加上社会发展带来的价值、观念、伦理、习惯等方面影响,难免一定程度存在心理孤独或其他障碍,为能及时帮助老年人调整心态,消除心理障碍,有必要通过开展心理咨询、心理诊断、心理讲座、心理监护等活动,尽量消除心理因素等对老年人生活造成的不良影响。

长宁区人大仙霞新村街道代表组

2008年7月

 

课题领衔人：王建民、汪泓

参加调研代表：王建民、汪泓、俞光虹、冯强、李静微、管更新、朱建平、严家荣、朱伟馨、戎礼平、于敏华、谷平、江小青