（长宁区人大常委会城建环保工委）

　　居民住宅物业无人管理小区（楼宇或单元）（以下简称“无人管理小区”）的问题一直是本区百姓与人大代表关注的一个热点。在推进迎世博600天行动计划过程中，本区对旧小区进行大规模整治，一些无人管理小区的居民住宅得到了整修，小区的环境面貌有了很大改观。但如何保持整治成果，通过建立长效管理机制，进一步提升这部分小区物业管理水平，又是一个摆在我们面前十分紧迫的问题。最近根据区人大常委会党组的要求，我们人大城建环保工委在区房管局的支持配合下，从10月份开始，对我区居民住宅物业无人管理小区的现状、问题及如何加强规范化管理等方面开展了调研。在调研过程中，我们先后5次召开了各街道办事处分管领导、市容科科长、房管办事处主任以及部分居委会、业委会、物业管理公司负责人座谈会，并到江苏、周桥街道的3个小区进行实地察看了解，到卢湾、徐汇两区进行专题学习和考察。现将情况报告如下：

 

　　无人管理小区是一种约定俗成的称谓，主要指的是部分售后公房以及联建公助房、系统房、参建房（这类房屋中有部分也已“接轨”变身为售后房）和少数早期商品房，由于种种原因，造成物业管理“四保”（保修、保绿、保洁、保安）项目部分缺失，甚至完全没有物业管理的小区。

　　据统计，目前我区共有已认定的无人管理小区39处24万平方米，居民4312户。其中华阳街道10处，85471平方米，居民1619户；江苏街道9处，28144.5平方米，居民488户；虹桥街道6处，44629平方米，居民682户；仙霞街道4处，9483平方米，居民176户；北新泾街道4处，35300平方米，居民508户；周桥街道2处，36902平方米，居民647户；新华街道1处，7370平方米，居民105户；天山街道1处，827平方米，居民18户；新泾镇1处，4016平方米，居民49户；程桥街道1处，1024平方米，居民24户。

　　无人管理小区的形成有一个历史过程。在上世纪80年代初的计划经济时代，我区像其他兄弟区一样，贯彻市政府的工作要求，为了多形式、广渠道解决人民群众面广量大的居住困难，鼓励各企事业单位在中心城区单位自用地和城区危棚简屋集聚区内，采用“见缝插针”、拔点改造的方式，政府补贴、单位统筹、个人出资各三分之一，或若干单位联合、资金自筹的办法，建造了数十万平方米的住宅，供出资的个人或单位职工居住使用。区房管部门为此做出规定，该类房屋交付前须按每平方米35元缴付房屋维修基金后方能使用。这类房屋投入使用后，一般都由建房单位成立一个管理小组或管理单位自行管理。而区房管局为了确保维修质量，指定区局下属的华阳房管所与周桥房管所成立专门的维修站，保管与启用全区缴纳的维修资金，实施日常的维修管理。

　　随着90年代我国由计划经济快速向市场经济过度，上述住房的管理状况发生了极大的改变：一部分“联建公助”房的原建造、管理单位关、停、并、转，经济亏损导致无法承担管理职责，甚至永远消失；一部分房屋管理小组或管房单位无法适应住房制度改革形势，入不敷出而无法维持，处于停顿、半停顿状态；随着区房管所转制为相对独立的物业管理公司，原有专职“联建公助”房的维修站也自然解体，不复存在（尚存的40万元维修资金现挂在相关转制物业公司的账上）。上述三方面的原因，造成了相当数量的以“联建公助”为主体的住房处于物业管理严重缺失或无物业管理的状态。这类房屋大多建造的质量标准低、房型不合理、周边环境差，再加上随着房龄增长，各种设施陈旧老化、损坏的问题日益增多，老百姓要求加强管理的意见与呼声也日益高涨。目前，这种情形还在延续。最近，据房管部门与街道的联手调查摸底，又有131642.74平方米、涉及居民2232户的18个小区(楼宇或单元)也将成为新的无人管理小区。

 

　　2003年，根据市房管局关于解决无人管理小区问题的要求，区房管局对我区无人管理小区进行了调查、摸底，确定了39处24万平方米住宅为工作目标，并从2005年开始在全市率先对无人管理小区进行托底管理。这些无人管理小区在实施物业托管之前，几乎都由政府或原建造单位出钱进行了整治或大修。2005年至2007年在管理上采取两条腿走路办法：一部分由房管办事处利用各种工作关系，将一些无人管理小区委托社会的或区属的物业公司进行托底管理，一部分由区房管局自行调剂筹集部分资金进行委托管理。从2008年开始，区房管局对无人管理小区又出台了新的托管办法，通过测算，将保修、保洁、保安“三保”所需的费用列入区财政预算的范围，制定了提出申请、签订协议（合同）、经费确认三步操作程序。最近，区房管局在听取意见的基础上对去年的做法做了改进，资金下拨方案正在确定过程之中。

　　无人管理小区因房屋性质、硬件设施、居住对象、周边情况、历史沿革各异，进行托底管理十分艰难繁杂，因此实施托管的主要目标是符合“三保”( 保修、保洁、保安)的初级要求。目前大体上有以下几种类型：

　　一是零星分布在正常管理的成片小区之中的无人管理住宅楼或单元。它们往往只有二、三幢楼，或者是独栋楼，甚至是某一幢楼中的若干单元。这样的无人管理住宅，现在绝大多数采用保修由原开发单位或管理单位负责，而保洁、保安则委托成片小区的物业公司代管、带管的方式。虽然托管的费用只能勉强维持“三保”管理的正常进行，然而因为这些成片小区的物业管理较为规范，所以实际上受到了“四保”（加上保绿）的待遇。因此，这部分居民对物业管理的满意度有了较大的提高。这类无人管理小区约有13处。

　　二是早期较完整的商品房小区。这是八十年代末、九十年代初建造的全产权商品房，成片封闭式，当初不缴维修基金，也没有物业管理机构，只是自发出钱请人保洁和保安。这类小区的硬件设施和软件条件都还可以，现为了进一步提高管理水平，实现“四保”的目标，也应将它们纳入到了政府托底管理的范围之中。这类无人管理小区有2处，都在虹桥街道范围之内。

　　三是单幢或若干幢住宅单独成型，无法封闭或封闭不全，周边环境、内部绿化和公共设施比较差的小区（楼宇或单元）。这类住宅原先有过简单的物业管理(主要是维修)或历来就无人管理，目前虽进行了托底管理，但托底管理的大多为民营企业，由于底子较薄，管理状态较初级，有的只负责保修，保洁、保安则由居委会负责请人实施，这类无人管理小区共约有4处。

　　四是无人管理的房屋处在多家物业公司管理，而管理又不太规范的成片小区之中。由于受外部环境的影响，托管后的管理状况只能是勉强过得去。

　　上述四种类型，前两种处于管理状况较好的只是少数。而后两种处于初级管理状态的则超过了总量的一半。但总体来说，实施托底管理以后，小区的管理状态有所改善；居民的满意度上升；管理矛盾与群众投诉下降；居委会的号召力、向心力增强。

 

　　在对无人管理小区实施托底管理的过程中，房管行政管理部门与一些街道积极探索，大胆实践，创造出了一些值得推广的成功经验。最具代表性的是江苏街道主动牵头，联合区房管第一办事处，探索实施了一套较具操作性的管理办法。江苏街道党政领导认识到，小区住宅管理既是社区管理平安建设的一个重要组成部分、一项基础性工作，又是为民谋利、为民解忧的一项实事，因此他们从2003年开始，就与房管行政管理部门联系，在细致调查摸底的基础上，对一部分规模小、管理难、收不抵支的旧小区（包括无人管理小区），依靠群众和“几个一点”，探索实行了社会化与市场化相结合的管理模式，从而取得了较好的效果。

　　所谓依靠群众主要是三方面：一是召开居民听证会，发动居民群众，使小区居民理解与接受即将实施的管理办法并达成共识；二是在合情合理的前提下，动员居民在管理经费上出一点，既弥补资金的不足，又体现居民在物权上的义务；三是在对物业管理进行考核的工作中，听取居民意见，请居民打分。所谓“几个一点”，主要是指物业管理的费用由居民出一点，政府财政补一点，利用非正规就业在用工成本上省一点。所谓社会化与市场化相结合，即在尽量保持原管理单位保修职责的基础上，对保洁、保绿、保安，采用发包的形式，由街道牵头引进社会管理组织，利用非正规就业用工的优惠政策，降低管理成本，减轻物业管理负担，从而使小区物业管理得以正常进行。最后，按照协议，街道、居委会以及居民联合对物业企业进行打分考核，根据考核来兑现经费。实施这一套做法后，江苏街道的一大片旧小区，包括无人管理小区，居民的生活环境质量明显提升，小区治安状况明显好转。居委会的负担减轻了，居民的满意程度提高了，物业管理费的缴纳状况也改善了。2008年，区财政对无人管理小区托底管理进行了资金补贴，江苏街道在基本保证无人管理小区管理质量的前提下，还把下拨的部分补贴经费扩展到其他小区，扩大了居民的受益面。

　　总结江苏街道的经验，主要有四点：一是有正确理念的指导，这是做好工作的重要前提。二是既要发动群众，依靠群众，又要引导群众；既尊重群众的意愿，又不做群众的尾巴。三是条块联动，各尽其责。四是资金扶持与市场化运作相结合。

 

　　1、是否要对无人管理小区托底管理实行资金补贴存在不同观点。虽然现在本区已经确定并对39处24万平方米无人管理小区进行了托底管理，但是对这个问题实际上还是存在着不同意见。一种观点认为：现在已经进行住房制度改革，无人管理小区中的居民住房，除少数尚未“接轨”为售后公房外，大都已成为个人私产。个人私产就应由个人负责，就应走市场化道路，不应有政府为它“埋单”。目前争取政府补贴的做法是无奈之举，权宜之计，不应推广。另一种观点则认为：这类住房是计划经济条件下的产物，它从房屋品质、硬件配套设施、维修基金设定、业委会建立等物业管理基本要素的配备都与市场经济要求不适应、不配套。因此，要这类住房的物业管理完全市场化是一种苛求，也是不现实和办不到的。这种认识上的差异，不仅影响到现有托底管理目标的设立，管理标准的设定，还将影响到目前认定的39处以外一批新产生、性质类似的无人管理小区的设定与解决。这个问题看似不太明显，但实际上是存在的，而且它处在如何对待无人管理小区的起点上，需要认真对待。

　　2、判定无人管理小区的概念标准不够清晰。尽管无人管理小区已经实施了托底管理,但至今，尚没有一个区级层面的、权威的、清晰的定义。这就带来一个问题，即目前有一批新产生的性质相似的小区或楼宇也要求申请列入无人管理小区托底管理项目时，如何判定？从目前情况看，现在确定的无人管理小区数量，不可能、也不应该是一个固定数据，而是动态的、扩展的，否则就不合理、不公平、不符合实际，也无法面对群众做好解释工作。

　　3、街镇及居委会在无人管理小区托底管理职责的认识上存在误区。无人管理小区问题业务性、政策性很强，同时群众性、社区性也很强。因此，必定要条块联手，由房管行政部门与相关街镇、居委会一起来面对解决。而目前，有少数街道的党政领导、分管领导、居委会的负责人，认为无人管理小区问题只是房管行政部门的事情，要求街镇、居委会参与此项工作是“条”把职责推到“块”的头上，因而对这项工作不太关注，不太了解，也不太积极参与，导致了在产生突出矛盾后并不是积极地参与协调，而是想方设法将矛盾上报或向外推托。

　　4、一批无人管理小区的管理要素严重缺失，影响托底管理工作正常、持续开展。缺失的要素主要是指有限产权变全产权（俗称产权接轨），维修基金的开通与启动，业委会的建立、归并，保安费、保洁费、物业管理费收缴正常等。这些都是无人管理小区托底工作能够持续运行，并逐步走向良性循环的基本要素。但据调查，实施托管的39处无人管理小区中，建立业主委员会的有19处，产权“接轨”率低于50%的至少有20处，无维修基金的有26处，部分有维修基金，但无法启动的有3处，保安、保洁、物业管理费收缴率低于50%的有25处，有的小区不但不缴“三保”费用，甚至连水电费都不缴纳。

　　5、各街道对托底管理办法的实施不够规范。区的无人管理小区托底管理办法规定：补贴经费的拨付应在年底验收通过后实行。“验收”也即考核，但据了解，目前实际实施的情况各不相同，有的是依照托底管理的协议，条块联合对协议实施情况进行考核后划拨补贴；有的则认为托底企业的经营状况已经很不景气，它们能够实行托底管理已经很难为它们了，因此考核只不过是走走程序，只要居民与居委会没有很大的意见，补贴费用就直接划拨了；有的则是以房管行政部门为主，辅以听取居委会意见，没有大的异议即进行补贴的划拨。由于缺乏规范的、严格的验收办法，托底管理的水平难以得到有效提升。

 

　　1、统一思想，确立理念。

　　无人管理小区是计划经济时代的产物，无论是硬件设施，还是软件条件，用物业管理的基本要求来衡量，管理要素均严重缺失。因此，按照市场经济条件下催生的物业管理模式来运作这些小区，既不可行，也不合理。政府及原开发单位（主要指经济上还有一定负责能力的）应该承担相应的责任。但是，从90年代中期起，住房制度进行了改革，相当一部分住房成为个人私有财产，住宅管理引进了物业管理的概念，开始遵循物业管理的模式进行运作，因此，还是照搬计划经济条件下的模式，即个人基本不负责任，完全由政府或单位包管的方式也是行不通的。合理的判断与态度应该是：兼顾历史的原因以及当前时代的特点，采取政府政策性扶持与按市场化运作相结合的模式。确立这个理念是解决无人管理小区问题的首要前提，在这一点上统一了思想认识，那么不但为完善39处24万平方米无人管理小区的管理模式指明了方向，也为解决今后新产生的无人管理小区确立了明确的处理原则。

　　2、明确块的责任，发挥块的作用。

　　小区的物业管理是社区管理的重要内容，居民是社区管理的基本对象。在调研中，几乎所有的居委会都反映，居民向居委会投诉最多的就是物业管理问题，居委会精力花得最多、最头疼的也是物业管理问题。这方面的问题如果能得到有效解决，不但是为百姓做实事，也将明显减轻居委会的工作压力。因此，街镇、居委会要把小区物业管理，包括无人管理小区的物业管理作为社区管理的一项基础性工作来抓，在解决居民住宅无人管理小区的物业托底管理工作上承担相应责任，发挥熟悉小区情况、居民情况，便于沟通的优势，积极主动开展工作，推动无人管理小区物业托底管理工作的顺利开展。实践证明，谁在这个问题上早明白、早行动，谁就能早得益、早出成效。这一要点在最近区房管局、社区办联合下发的《长宁区关于加强完善物业管理工作的实施方案》中已经有所体现。为了使全区所有的街镇及居委会能一致地并高起点地明确在旧小区管理，包括无人管理小区上的职责与操作规范，建议区政府在区级层面上，采用适当方式，进一步明确、强化对街镇、居委会在这方面的职责与要求，并将其列入对街镇的年终考核内容；采用以点带面的方式，认真总结典型经验（如江苏街道），在全区推广；不定期地组织交流讲评活动，进一步推动工作顺利开展。总之，街镇的职责定位正确了、工作到位了，不仅能为无人管理小区的物业托底管理工作打下坚实的基础，而且我区的社区管理、平安建设工作水平也能够上一个新台阶。

　　3、进一步完善、规范管理办法。

　　鉴于目前区房管局出台的无人管理小区托底管理资金托底办法尚有不够系统、完善的地方，各房管办事处、各街镇在实施推行这一办法时不够统一和规范，而无人管理小区的托底管理又恰好是一项比较复杂、政策性很强的工程，因此建议区房管局与社区办会商，进一步修改完善、细化有关解决无人管理小区的办法，把无人管理小区认定的标准、托底管理的内容、申报审核的程序、考核拨付的组织形式和操作程序等作明确规定和表述，然后下发到各个有关部门。这样做既完善和规范现有的管理，又方便以后新参与这项工作的房管行政管理人员、街镇分管领导及居委会负责人能有章可循，规范操作。

　　4、认真做好缺失的物业管理要素的弥补工作。

　　已经实行托底管理的无人管理小区不能就此停顿。房管行政管理部门与街镇、居委会还要针对小区的不同情况，认真做好无人管理小区管理要素的补缺工作，包括进一步发动、教育居民做好有限产权的“接轨”工作，缴纳维修基金并建立与启动维修基金账户；筹建业主委员会（或者归并业主委员会）；积极缴纳各种管理费用，提高收缴率等，为无人管理小区托底管理的正常运作和进一步提升管理水平提供必要的条件。区房管局与有关街镇要对下属的有关部门与人员提出相应的工作要求，并不断加以检查监督，使之落到实处。

　　5、进一步规范托底资金的安排工作。

　　2008年，区领导召集的有关会议决定，无人管理小区托底管理经费由区、街镇各出一半，但实际执行状况是一半以上的街道没有支付托底资金。最近，区房管局与区财政局商定了今年下拨托底经费的改进办法。建议从明年开始，将无人管理小区（包括可能新产生的无人管理小区）托底管理的资金列入到年初的财政预算中；另外，在安排街道资金预算时，立专门科目，安排一定数额的专门款项，专款专用，以便街镇机动灵活、及时地处理无人管理小区在物业管理上产生的一些突发矛盾。

　　6、研究和借鉴兄弟区的一些做法，思考我区在物业管理（包括无人管理小区）方面的长期工作思路。

　　在这次调研中，我们收集了兄弟区相关工作的书面资料，还到卢湾区和徐汇区的相关部门走访、座谈和考察。据了解，到目前为止，全市共有7个区已由政府对物业管理费用进行补贴，其中卢湾区和徐汇区的经费补贴覆盖了除正规商品房以外的所有居民住宅，这两个区在这方面的财政拨款都达数千万元（我区2008年对无人管理小区托底管理的补贴仅140余万元）。这些区之所以这样做，都基于同一个理念，即居民住宅在特定历史条件下产生的缺憾，地方政府应该面对与接受，并采取弥补办法；物业管理是民生问题的热点，地方政府应该扶持解决；一方面是出资改善民生，另一方面是大面积甚至全面提升物业管理水平的契机；经过多年的发展，区的财政已经具有部分补贴甚至全部补贴的能力。

　　兄弟区的这些理念和措施值得我们参考和研究。鉴于当前尚无新的政策规定可以提高居民物业管理费收缴标准的实际情况，建议区政府在目前试行《长宁区关于加强完善物业管理工作实施方案》与考虑对新长宁集团在旧小区物业管理上的亏损建立补贴机制的基础上，组织相关部门与有关人员对兄弟区的做法做一次了解和学习，然后结合明年的工作，结合“十二五”规划的制订，结合“城市品质走在全市前列”的目标，对全区普通居住用房多个层次的物业管理工作的资金补贴问题作一次系统、全面地思考，一方面更好地巩固迎世博大规模整治住宅小区的成果，全面提升物业管理水平；另一方面更好地为长宁区百姓谋福利，使长宁区人民的生活更美好。