（长宁区人大常委会城建环保工作委员会）

 

　　根据区人大机关开展学习实践科学发展观活动第一阶段的安排，我们城建环保工委在人大常委会副主任孙荣初的带领下，开展了“关注民生，加快推进旧区改造”课题的调研工作。我们先后到区旧区改造办公室、区动拆迁指挥部、新长宁集团、区信访办等部门了解我区旧区改造的进展情况及碰到的问题；分别走访徐汇区、黄浦区人大常委会城建环保工委和相关动迁管理部门，学习他们推进旧区改造工作的新鲜经验；约请市住房保障建设管理局拆迁处的领导，听取市委、市政府关于旧改动迁“新政”的解读。在调研过程中，对如何推进我区旧区改造的工作形成了一些思考。

　　在历届区委、区政府的高度重视下，我区的旧区改造工作在“九五”、“十五”期间得到了大规模的强力推进。到“十五”末，我区列入全市800万平方米成片两级旧里以下的旧区改造面积还剩36.7万平方米，另有15块旧区边角料，与兄弟区相比，需要实施的面积相对较少（徐汇区在“十五”末列入全市改造800万平方米成片两级以下旧里面积有124平方米；黄浦区至今还有成片两级旧里80万平方米，今明两年计划实施旧区改造60万平方米）。根据“十一五”规划，我区将在五年内改造旧区25万平方米，其中成片两级以下旧里面积为19万平方米，旧区边角料7—8块。截止去年末，已完成两级以下旧里动拆13万平方米，动迁旧区边角料3块。2009年，我区计划改造成片两级以下旧里面积5万平方米，截止3月底，已拆除2.3万平方米；计划改造旧区边角料3块，其中2块的动迁工作已准备启动。根据目前进度，估计今年完成计划指标是有把握的。

　　从调研情况看，我们感到，我区旧区改造的工作总体是好的，是走在前列的。但对已经取得的成绩不能满足，还是应该本着“造福于民，能快则快”的原则加快推进。这是基于以下几方面的理由：一是市委、市政府对旧区改造工作提出了新的要求。去年以来，市委、市政府为贯彻落实党的十七大报告提出 “安居工程”的要求，把旧区改造工作摆上了非常重要的位置，加大了旧区改造工作的推进力度，并且推出了旧区改造的“新政”。这是市委、市政府对区、县政府提出的新任务、新要求，我们应该积极落实。二是广大人大代表、人民群众对加快本区旧区改造的呼声非常强烈。在年初区人代会，在审议《政府工作报告》时，各代表团都提出了要进一步加快旧区改造的建议，还有6位代表提交了加快旧区改造的书面意见。另据区信访办统计，2008年以来，我区有9个旧改地块的群众，因为要求进行旧区改造，而到区里甚至到市里集体上访。三是居住在两级旧里以下的旧区地块的居民，确实生活在水深火热之中。如中山西路何家角550号—592号地块每年黄梅季节，白蚂蚁满弄堂乱飞，遇到汛期，每家房屋都会进水，有时水深及膝，居民深受其害，苦不堪言，因此多年来一再强烈要求加快改造，给他们一个舒适的居住环境。凯旋路1640号196户居民，由于住房破旧，道路坑洼，生活环境很差，一直写信或集体上访要求改造，那里的人大代表也一再提出加快改造的书面意见，但遗憾的是至今没能解决。四是据了解市房地局为了保障世博期间的社会稳定，通知各区县从今年9月份起动迁强迁要从严掌握，给今明两年的旧改动迁加大了难度。因此，我们建议，区政府要在积极推进已经和计划实施旧区改造项目的基础上，从本区实际出发，进一步挖掘潜力，加大旧区改造的力度。从目前情况看，我区尚有一些成片、成规模且群众要求改造意愿强烈的二级以下旧里房屋没有列入“十一五”计划，我们应早作谋划，尽力而为，重点推进。这样做虽然工作累一点，负债多一点，但由于事关民生和发展，群众会拥护，而且从经济角度看，旧区改造，越早完成，成本也越低。

　　推进旧区改造的关键是能否快速、有效地推进动拆迁工作。多年来，我区在推进包括旧区改造的动迁工作中，认真贯彻执行市政府的动迁政策和市监委关于规范动迁工作的规定，创造了许多成功经验，涌现出了以安君英同志为代表的一批动迁工作先进人物，市里曾专门召开现场会予以推广。但在走访中，我们发现兄弟区也有不少好的做法，特别是去年下半年以来，一些区为了加快推动旧区改造工作，根据市委、市政府领导的要求，在市职能部门的指导下，就如何坚持依法动迁、阳光动迁、规范动迁等，进行了积极的大胆的探索，创造了一些新鲜经验。

　　如黄浦区于今年2月15日启动的董家渡13A、15A地块旧区动迁工作（涉及动迁居民1977户，单位72家），在市房地局的指导下，坚持以市政府111号文（数砖头）和韩正市长61号令（数人头）为政策依据，积极探索实施“五阳光”的动迁方式，他们将此称之为“老政策、新手势”。一是坚持阳光政策。将111号文和64号令的要点，包括针对基地内具体情况制定的一系列原由动迁实施部门内部掌握的规定，以及动迁户应安置人员、安置面积等全部上墙公开，特别是将过去对支边、支内、支疆人员以及外来妹的照顾性安置和居民自行搭建的未见证面积给予适当补偿，一律改暗贴为明贴，以此避免签约过程中的节外生枝。二是强化阳光操作。与动迁公司签约《规范管理承诺书》，明确规定动迁公司必须严格按照政策口径进行安置，做到 “拷贝不走样”；规定区选派干部、动迁工作人员必须将上门做居民工作的时间、效果、居民态度和要求完整记录在案，形成统一格式的谈话记录，确保动迁工作人员的上门率和操作的规范化；同时，要求动迁工作人员在与动迁居民签订安置协议书时同步建立电子版本，以此杜绝签“阴阳合同”或在已签协议上进行补充、删改等现象。三是落实阳光监督。动迁基地设立由区监察局牵头的监督小组，对动迁工作进行全过程监督；鼓励公众参与监督，接受群众反映与投诉，实行有奖举报（举报后查实的奖励5000元，现已兑现1例），举报、投诉与调查的结果都予以公布。四是实现阳光结果。要求动迁公司在与居民签约后一周内上报指挥部，指挥部一周内审定后返还，再上墙公示一周，未接到举报的落实进房或付款；由区、街道两级动迁指挥部组织人大代表、政协委员、特邀监督员、动迁居民代表、居委会干部、有关职能部门工作人员等60余人，随机抽取若干动迁户资料文件袋，对安置结果进行评议（目前已组织过一次）。五是保持阳光心态。强调工作观念，推进旧区改造以“好”为核心，做到成本受控制，推进可持续；以“稳”为底线，做到矛盾不激化，社会可承受。把握工作节奏，在动迁相持阶段，强调保持耐心，不靠“开口子，松政策”来打破僵局，而是加大宣传力度，争取居民对“阳光动迁”的认可和接受。

　　黄浦区“五阳光”动迁方式的效果是明显的，该基地启动动迁工作一个月，签约率已达31%，估计在三个月的全奖期内，签约率可达70%。综观他们的做法，尽管有很多地方与我区的做法相同，但不乏创新的举措。他山之石可以攻玉。黄浦区的动迁理念、动迁方式、动迁机制是他们在破解以往动迁工作中存在的一些问题、困难与瓶颈所作的探索，值得我们学习与借鉴。我们也应该像兄弟区一样，在现有工作的基础上，针对旧改动迁工作中的新要求、新情况、新问题进行积极探索，通过不断改进和完善，努力使我区的旧改动迁工作做得更好。

　　今年2月，市政府通知印发了《关于进一步推进本市旧区改造工作若干意见》（沪府〔2009〕4号）。《意见》明确了旧区改造的总体要求和工作原则，提出了积极探索旧区改造新机制，加大旧区改造政策扶持力度，多渠道筹措动迁安置房源，坚持“拆、改、留”多种改造方式，完善组织协调机制和工作制度等要求。3月份，市住房保障和房屋管理局又通知印发了《关于调整完善本市城市房屋拆迁补偿政策试点工作的意见》。该试点政策的总体思路是：居住房屋拆迁补偿安置试行以被拆除房屋的市场评估价为基础，增加一定的价格补贴和套型面积补贴，剥离旧区改造拆迁补偿所承载的社会援助和其他保障功能。按照新的拆迁补偿标准，折算为货币补偿金额，在此基础上，由被拆迁人选择货币安置，或以货币补偿同等价值的就近、异地等安置方式。对补偿安置后居住仍困难的被拆迁人，提供相应的安置补偿。以上两个《意见》，业内人士称之为“动迁新政”。尽管“动迁新政”不是行政法规，但市政府和市相关部门要求各区认真执行。目前我区也已按照市政府的要求，将何家角地块（60户居民，二级以下旧里1700平方米）上报作为试点地块。

　　我们在本次调研中，就如何贯彻实施“动迁新政”这一问题，专门向市相关职能部门的同志作了请教，并与兄弟区进行了一些探讨。大家普遍感到，“动迁新政”提出，是对以前动迁工作中存在的尊重群众自愿程度不够动迁实际安置政策前后不一致，动迁过程与动迁结果没有完全公开等一些问题的修正，有利于调动群众与政府两个积极性，也有利于进一步公开与规范。但由于“动迁新政”与以往的动迁安置模式有很大的不同，实施中也会遇到一些新情况、新问题应预作准备。主要反映在以下三个方面：

　　一是事前征询制度可能会对有些旧改地块带来麻烦。所谓事前征询，就是在地块改造前开展两轮征询，第一轮征询改造意愿，第二轮征询房屋拆迁补偿安置方案意见。实行事前征询制度，目的是尊重大部分市民群众的意愿。但问题是操作起来并非易事，在第一轮征询中，如果居民住房绝大多数是二级以下旧里，征询意见容易获得较高的比例，但如果既有二级旧里以下，又有一定量新公房的“夹花”地块，市民对改造的意愿就可能不容易取得一致；这就引出一个问题，我区有没有这种“夹花”地块？有几块？怎么办？是在“动迁新政”普遍推开之前设法尽力解决这些地块，还是等“旧改新政”普遍推开后再定？即使进入第二轮征询，由于涉及具体的拆迁安置补偿方案，居民意见难以统一。据了解现在一些试点区规定第二轮征询中签订附生效条件的房屋拆迁补偿协议的居民户数达到70%比例的，开始进入实施改造阶段。如果达不到这一比例，旧区改造就无法实施。而此时，已经投入大量人力、财力的动迁单位就可能陷入进退两难的境地。并且，这样就有可使原先的改造计划“搁浅”，进而会影响年度和“十一五”计划的实施。黄浦区在市有关职能部门的指导下，从去年10月份开始在世博园区的东元坊（主要是两级旧里以下棚户简屋，共有居民权证415户）地块进行旧改动迁新政试点，提出的口号是：坚定信心，数砖头一数到底不动摇；坚持探索，先试先行一试到底不退缩；坚持规范，阳光政策一杆子到底不走样。但半年多来，目前同意签约的也仅50%左右，推进的难度仍然很大。

　　二是“数砖头，加套型保底”可能引发对私房共有产进行恶意析产分房。按照“动迁新政”规定，被拆迁房屋属于旧式里弄房屋、简屋以及其他非成套独用居住房屋的，适用套型面积补贴。套型面积补贴标准一般不超过建筑面积15平方米。据黄浦区介绍，他们在进行东元坊动迁安置试点时，频频发生一些私房共有产人钻“套型保底”政策的空子，诉请法院进行析产分户。现区法院已受案20余件。如果析产分户成功，每多一户，将多支出40万左右的各类动迁补偿费用。现黄浦区正在与法院研究，建议法院对申诉析产的房屋采取析分额而不是分户的办法解决这一问题。

　　三是增加就近安置方式的难题。“动迁新政”实施，在居住房屋拆迁实行货币补偿或跨区域异地安置的基础上，增加本区域就近安置方式。现兄弟区在落实这一规定方面都有一些比较大的动作。如黄浦区规划将正在动迁的东元坊基地建6幢高层，提供1100套安置配套商品房；徐汇区已专门辟出3幅地块建房，除了安置这个地块的动迁居民外，还能提供计划建造900套安置配套商品房。能在本区域就近安置，居民无疑是欢迎的，但我区土地资源紧张，实施起来会有很大困难。

　　实施“动迁新政”势在必行。我们觉得，本区对接“动迁新政”应从以下四方面抓紧推进：一是认真研读“动迁新政”，全面理解其主要内容和操作重点，特别是要主动向先行试点的兄弟区学习取经，了解他们在试点工作中的成败得失，以利我们在下一步试点工作中少走弯路。二是就“动迁新政”对我区的旧区改造工作有何影响作全面分析。目前我区确定试点的地块较小，涉及居民户数也不多，估计操作难度不会很大，但也要早作研判；对一些已经批准拆迁但尚未启动且未列入试点的地块，如何在新政逐步推开之前加紧推进，是否要有一些与新政相衔接的措施，也要研究一些对策。三是已经确定试点的旧改地块，要抓紧启动，摸索经验，以期发挥示范作用。四是尽早筹划准备动迁房源。对我区来说，增加本区域就近安置方式是一件难事。但 “动迁新政”有这方面要求，我区不可能一点都不落实。建议区政府和相关职能部门加强统筹协调，尽可能在本区域内合适的地方规划建造一些动迁安置配套商品房。如实在难以做到，也要设法在本区域内多购买准备一些房源，以备动迁安置之需。

　　多年以来，我区在一些重大市政项目，重要地块、重要时段的动迁工作中，较好地形成了条块联手、各司其职的指挥体系与组织机制，因而保证了我区包括旧区改造在内的动迁工作在一个较高的水准上运行，这是应该充分给予肯定的。但是，随着旧区改造进入攻坚阶段，市政府对旧改动迁又提出了新的要求，需要我们对本区推进旧改动迁的氛围营造、组织机制的构建以及运作等方面进行思考和加以完善。在这方面，我们觉得兄弟区的有些做法是可以作为借鉴与参考的。

　　首先是区级层面旧改工作的牵头、协调机制问题。徐汇区的旧区改造动迁工作一直由区建交委牵头负责，黄浦区的旧改办也是设在区建交委。市里的旧改办原先设在市房地局，现在已改为设在市建交委。市政府相关部门以及不少区，都觉得在房地局职能重新划分以后，旧改办设在建交委，由建交委作为旧改工作的牵头单位比较合适。而我区的旧改办现仍然设在房地局，由于旧改工作涉及到发改委、建交委、财政局、规划局、街道（镇）以及新长宁集团等，房地局对这些单位进行牵头、协调时感到比较吃力。所以，区房地局在去年书面报告区政府，请求重新考虑牵头单位以及区旧改办的归属问题。我们感到，指挥、牵头、协调的组织架构与运作机制是旧区改造工作中一个十分重要的问题。现市政府下发的“动迁新政”已明确成立市旧区改造工作领导小组，由市政府主要领导任组长，分管副市长任副组长，领导小组办公室设在市建交委。同时要求有关各区成立相应机构，负责本区范围内旧区改造组织实施工作。面对新的情况、新的要求，我区区级层面的旧改指挥、牵头、协调的组织架构与运作机制是否要作进一步调整、完善，包括旧改办设在哪里更加有利？这个问题需要我区抓紧研究，早作决定。

　　其次是关于动迁力量的组织安排问题。这是动迁工作得以顺利推进的组织保证。徐汇区的动迁工作的分工很细，相应建立动迁办（负责居民动迁）、专项办（负责单位动迁、世博项目）、配套办（负责动迁配套房筹措、建设），三方面人员相加，动迁工作的力量较强。黄浦区针对建设金融集聚带、世博配套项目、旧区改造三个方面，分别成立了三个指挥部，各自负责相关动迁推进工作。对一些重点动迁项目，更是调集强大的工作阵容进行攻坚。如黄浦区在推进董家渡13A、15A地块旧改工作中，组织进驻的动迁工作人员有592人，其中由区委组织部负责协调区和街道的机关干部就有100人。这样做的效果，一方面是加强了动迁工作的力量，另一方面也起到了营造氛围、调动全区各个方面更加关注、支持旧改工作推进的作用。在这个问题上，我区有自己的思考、自己的做法、自己的特色。在以往动迁工作的某些项目、某些时段，也曾经全区动员、各方联手，抽调机关干部进行“会战式”的工作推进，但总体上采取统一、全包、精干的模式。应该肯定，我区的运作模式是有效的，但也面临一些问题。如区动迁指挥部既要考虑动迁方案，又要筹集动迁房源，还要负责协调、推进动迁进度，工作头绪较多；区房地局动迁科，长期处于大批量的裁决谈话、裁决听证、强迁准备工作之中，人手十分紧张；区属动迁公司，尤其是中山动迁公司，承接了不少的动迁项目，既要打大仗（大项目），又要打小仗（小项目），既要短程突击（短时间完成），又要长期作战（有的项目周期很长），既要实施动迁，又要筹集房源，推进动迁的压力很大。尤其是我区还承担了虹桥综合交通枢纽等重大市政建设项目的动迁任务，动迁力量比较分散，这对加快旧区改造工作带来一定影响。因此，在推进我区旧区改造过程中，进一步调整动迁运作机制，充实动迁工作力量，也是一个需要予以重视和解决的问题。