监督视窗

深入推进城市化,完善区域城乡一体化发展格局/区人大新泾代表组

  • 发布日期:2010-07-12
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    城乡一体化是在生产力城市化水平发展到一定程度的必然结果。新泾镇是长宁区唯一的镇级建制政府机关,从1994年由上海县划入长宁区后经过不断开发建设,现已基本达到城市化。辖区内现有居委会30个,农村集体土地已基本征收转为国有土地,农民已全部转为居民,外环以东地区已按规划建设完毕达到城区标准,外环以西地区按照虹桥商务区规划正在实施建设中。
    城乡一体化是一个长期而又艰巨的系统工程,涵盖内容多,政策性强。同时,新泾镇的城乡一体化是以“城区”为标准,向“城区化”推进,建设中面临着社会管理、公共服务等各方面的问题。因此,区人大新泾代表组部分区代表和镇人大代表联手,从如何加快撤制村队进程和推进城区建设和管理两个方面进行调查研究,提出建议。
    一、基本情况及现状
    (一)撤制村队基本情况
    新泾镇(乡、公社)历史上共有11个村(大队)、86个生产队。按照上海市人民政府印发[沪府发(1996)34号]文中关于撤制村队暂行办法的日期为界,1996年9月1日前共撤销了42个生产队和2个村。1996年9月1日—至今共撤消了40个生产队和4个村(表1)。
    表1 新泾镇村队撤制情况统计表
已撤销
未撤销
生产队
生产队
1996.9.1前
42
2
44
9
1996—现今
40
4
4
5
(生产队86个、村11个)
82
6
4
5
    目前,新泾镇还有天山、新泾、美满、双泾、绥宁5个村和4个生产队;其中正在进行撤制村工作的为1个(美满村),正在进行撤制队工作的队为2个(绥宁1个、新泾1个),其余4个村和2个生产队尚未进入撤制程序。(表2)
    表2: 新泾镇现有村队撤制情况表
撤村进行中
撤队进行中
尚未撤制的村队
美满村
绥宁村:南北园
村:天山、新泾
双泾、绥宁
新泾村:唐家宅
队:薛家厍、申家宅
 
    (二)城区建设和管理现状
    镇域范围共有道路64条(段),其中市政工程管理署已接管的道路36条(段),自管道路共有28条;自管道路中乡村道路有16条(已废除9条),单位建设未移交道路有12条。(详见附件1)
    镇域范围桥梁(市政道路以外)共有38座,其中国有桥梁6 座,集体桥梁11座,单位桥梁21座。
    镇域范围物业管理小区共有109个,其中商品房小区58个,售后房、动迁安置房小区51 个,其中包括2个商务楼、5个纯出租小区、2个由两家物业公司管理的小区,根据相关法规应成立业委会的有100个小区,目前已成立业委会的有82个小区(商品房小区43个、售后房动迁安置小区39个),组建率82%,未成立业委会的有18个小区(商品房小区4个、售后房动迁安置小区14个)。
    镇域范围绿地总面积2658830㎡,人均绿地30.72㎡/人;绿化覆盖面积2788145㎡,绿化覆盖率23.7%;其中小区绿化104个,面积978092㎡;公共绿地104块,面积1286910㎡, 人均14.87㎡/人;单位绿地64块,面积393828㎡;行道树6078棵,绿化覆盖面积129315㎡。
    镇域范围河道共有30条,河道总长度22671米,水面积345433㎡。
    镇域范围沿街面商铺共有1647家,其中单位产权的687家,私人产权的960家。
    二、存在问题及分析
    (一)撤制村队推进过程中产生的问题及分析
    1、撤制前后差距造成群众心态失衡
    由于新泾镇城市化推进前后在时间跨度上有30多年,不可避免地造成了不同时期内撤制的村队在政策、分配上存在差距,使得群众产生了心理落差,易产生矛盾。一是在政策上,在撤制村队政策上以1996年9月1日为界限,有两个不同的撤制政策。二是在农龄分配上,由于各村、生产队之间资产结构和总农龄的不同,造成村与村、队于队之间农龄分配发生较大差异。与此同时,老百姓对撤制的期望值较高,攀比心态较大。三是在原集体经济组织成员心理上,由于征用集体土地及村队撤销后原集体经济组织成员及其子女在收入、就业、待遇前后差距较大,造成人心不稳,对撤制村、队工作带来一定难度。同时由于原农村集体经济组织成员居住相对集中,极易引发群体性社会不稳定因素。
    2、农村干部的群众工作较难开展
    征地撤队、撤村,意味着农民失业和生活待遇的下降。因此,不仅农民有很大的抵触情绪,部分村、队干部的工作积极性也不高,特别是有些干部在岗与不在岗的前后态度变化相当大。村、队干部在征地撤队、撤村阶段,普遍存在着号召力不强的情况,这也使得工作推进阻力很大。
    3、农龄统计工作复杂程度较高
    撤制村、队工作中农龄统计是复杂且重要的一环。一是在农龄统计口径不一致。农龄统计虽有大政策的框架,但个别村队结合自己的实际制定了统计口径细则,在某些细则上村与村之间有所不同。这就造成了面与点上的不一致,增加工作难度。二是农龄统计时间准确性难度大。由于农龄统计的时间跨度长,一般都在50年以上,加上生产队有些原始资料缺少的时间也比较长,一般都在10年以上。统计时虽做了大量内查外调、核实等细致的工作,但难以做到100%准确,产生了部分不稳定因素。
    4、农村集体经济组织发展空间小
    农村集体经济在保障农民利益,做好农民稳定工作方面发挥着重要作用,但随着镇、村、队农村集体土地的大量征用,新泾镇农村集体经济组织的发展空间日益缩小。2009年市农委、市发改委、市工商局联合印发了《关于推进本市农村村级集体经济组织产权制度改革工作的指导意见》(沪农委【2009】108号)文。文件要求积极探索集体经济有效实现形式,创造条件让更多群众拥有财产性收入。对于城市化推进较快地区的村,区县应制定具体计划,抓紧改制工作。在落实该项政策过程中,由于我区未执行《关于本市实施农村集体征地留用地制度暂行意见的通知》(沪府【2005】35号)的文件要求,因此,村里在被征用集体土地后没有保留一份土地资源,使得撤制村以后村级集体经济组织的发展收到了很大地制约。由此也使得征地农民再就业、农村居住小区物业管理亏损、原乡镇企业关停并转后职工安置保障、撤制村队政策前后差异等突出矛盾无法通过集体经济组织的发展加以有效化解。
    (二)城区建设和管理中的主要瓶颈和问题分析
    1、农村农民思想影响依然存在
    新泾镇地处长宁区西部,属于城乡结合部范畴。在城市建设和管理的各项工作中,一方面,各级政府职能部门长期以来形成了将其作为农村或城镇看待的思维定势,在市政设施建设、环卫作业等方面的标准等都未按照东部街道的标准执行。例如,市政道路设置的垃圾箱房的外形、数量、性价比远低于东边街道,客观上造成城市指标明显落后;绿化覆盖率仅有26%,远远低于文明城区35%的要求;还有镇域内的扬尘积累大大高于规定值,是我区最严重的区域。
另一方面,村民虽然在身份上已转变为居民,但是长期形成的农民思维方式、历史沿袭的传统观念和生活习惯在短期内难以改变。例如,对缴纳物业管理费不理解、在小区绿地中种植蔬菜等等,都给城区管理带来较大的压力。
    2、小区物业管理矛盾突出
    (1)物业管理费收缴困难。一是镇域内的市政动迁安置房比较集中,由于当时住房建设的标准较低,导致房屋质量存在问题。许多在农田上建起的动迁房由于建设时的不到位出现了沉降等问题,为现在的物业管理埋下了隐患。如镇域内绿安物业管理的小区,由于此类原因使得小区居民拒付水费、电费和物业管理费。二是同一住宅小区物业管理费的收缴标准不一。以新泾镇仙霞大郡小区为例,小区内的农民动迁房、商品房各占一半。两者小区物业管理费的收缴标准不同,引起了小区居民的意见,造成该小区物业费收缴困难。三是镇域范围的物业服务企业从资质上看,资质较低,二、三级占大多数;从企业性质上看,民营企业占大多数。这些企业管理不规范、服务水平和质量较低,居民意见较大,拒付物业费,在某种程度上又影响了物业公司的正常运行,导致恶性循环。
    (2)物业服务企业收支倒挂严重。镇域内的售后公房和动迁房数量占全镇小区近一半,主要有两大物业服务企业——绿地物业和新凯物业管理。受现行收费政策影响以及居民因各种原因迟交、拒交物业费,收缴率只有40%。同时,由于目前的物业收费标准过低,仍按照80年代每套4.5元、6元、7.5元的缴费标准执行,使物业公司运营入不敷出,即使全部收齐也无法支付公司人员工资,导致直接影响运营和服务质量。虽然,目前物业公司的上级公司每年支付亏损补贴,但是甩盘现象时有发生。在许多售后公房小区一旦成立了业委会,就出现物业公司甩盘。
    3、市政设施建设相对落后
    (1)市政基础设施配套建设相对滞后。城市的发展是由城市中心向四周逐渐辐射,长宁区的发展也是由东部向西部逐步发展。虽然,近几年随着临空园区、虹桥商务区的拓展,新泾镇的城市建设有了较快的发展,但是还有部分基础设施尚未建成,造成居民在城市路网、公共交通、公用事业和商业服务等方面存在诸多不便。一是城市路网建设不足。随着虹桥交通枢纽的建设,我区将承担枢纽连接中心城区的重要交通职能,而区内主要的枢纽通道在新泾镇域范围内,对新泾镇目前有限的道路交通资源将带来巨大的冲击和挑战。从目前路网现状来看,新泾镇48条道路中只有3条城市主干道,8条次干道,其余都是城市支路。横向道路交通较发达,并相应承担了大部分的交通流量,但仍存在主干道之间相距较远、不利于相互分流的“硬伤”。纵向道路交通相对比较缺乏,路网尚未沟通,主要有:淞虹路(新泾路-哈密路)、协和路(新泾路-金浜路)、龙溪路(剑河路-哈密路),通行能力较差,为横向主干路集散交通量的能力还有待加强。另外,虹桥综合交通枢纽内的高架道路和地面道路通行量和通行速度远远优于新泾镇的路网,易在相接部分形成“瓶颈”现象,造成交通堵塞,通行能力下降。二是公共交通覆盖不全。公交线路不足或布点不合理而导致居民出行矛盾突出的问题。新泾镇的公交线路共有18条,且集中在天山西路、仙霞西路,缺少南北向的公交网络配置。在平塘路、福泉路一带仅有一条88路公交线路,造成该区域居民到长宁区中心医院就医、到临空园区上班都无法实现一部车到达的情况。另外,地铁2号线、10号线建成通车后,没有新辟线路至地铁车站,也造成居民出行不便。三是商业服务配套不全。新泾镇普遍以住宅小区为主,商业配套相对较少。目前在西部只有百联西郊社区商业集聚中心和卜蜂莲花超市,缺少其他大型商场、超市等,造成以较多的沿街商铺作为商业补充。而沿街商铺体量小、经营层次低,给市容管理带来了诸如跨门经营、乱堆物、乱扔垃圾等一系列问题。
    (2)市政建设管理标准存在差距。一是自管设施不符合城市建设和管理模式。目前镇域范围内的自管设施包括乡村道路、河道设施、泵站以及无人管理的单位设施量。因无匹配资金和相应的管理队伍及设备,镇政府只能在确保安全的前提下以不出事故为底线,予以日常管理。在作业标准上与城区管理标准存在较大差距。二是区市政设施管理标准不统一。区职能部门在设施管理上对东西部采用了不同标准,诸如街道人行道板大部分为彩色道板,新泾镇主要为水泥木型板等,也在一定程度上造成城区建设发展的不一致。
    4、市容管理专业队伍力量不足
    市容管理专业条口管理执法人员严重不足。新泾镇地域面积占全区三分之一,面积虽大,但在专业条口的管理队伍(城管、市容管理、食品安全管理、环保)配置标准与9个街道却相同,使其人均管理覆盖率远远低于全区平均水平,造成城区管理难度加大。许多管理不到位,问题和矛盾不能及时发现处理。
    三、思考和建议
    (一)不断加快撤制村队的进程
    按照区委、区政府的要求,坚持“公开、公平、公正”和“尊重历史、依据政策、实事求是”的工作原则,严格遵循撤制工作的程序和规范,积极推进新泾镇的城市化进程。
2010年下半年完成南北园队、唐家宅队的撤制工作,启动双泾村、绥宁村、新泾村撤制。2011年上半年完成天山村剩余生产队的撤制,2011年力争完成天山村撤制工作(表3)。至此将全部完成新泾镇的撤制村队工作。
    表3: 新泾镇撤制村队工作进度表
时间
撤队
撤村
2010年下半年
唐家宅、南北园
双泾村、绥宁村、新泾村启动
2011年
天山村薛家厍、申家宅
天山村
    (二)努力完善撤制村队工作
    一是做好已撤制生产队的资产处置。1996年9月1日之前撤制的生产队,镇党委、政府于2004年通过《会议纪要》的形式,明确对其上缴的实收入资金,采取了一次性处置的办法,目前,22个生产队中,有6个原生产队进行了处置。二是加大政策宣传力度和工作透明度。镇撤制村、队领导小组与村、队干部在工作中通过各种途径,认真做好群众工作,将撤村、撤队政策口径通过宣传提纲发放至各家各户,特别是对老百姓普遍存在的攀比心态,做到关口前移,认真接待,耐心解释,将撤村、撤队中的矛盾化解在基层。三是完善农龄统计工作。农龄统计的时间、对象、范围严格按照市、镇撤队相关文件规定执行。在撤村、撤队过程中做到:一个村几个生产队同时在撤队,农龄统计口径细则必须要统一,方可操作。村与村之间存在的特殊性,在制定农龄统计口径时重点把握好点与面的平衡点。由于农龄统计时间跨度长,原始资料缺少时间比较长,带来农龄统计正确的难度。为此,在实际操作中,采取的方法是有原始资料依据的按资料依据操作;没原始资料依据的,根据自报、内查外调、座谈回忆,最后提交代表会议讨论决定,力争做到农龄统计不错不漏,规范有序地推进撤制工作。
    (三)探索农村集体经济组织发展
    一是扩展农村集体经济组织发展空间。在规划许可范围内,尽可能地扩大新泾镇农村集体经济组织的发展空间,并按照沪府发【2005】35号文的有关要求,尽快制定本区实施意见。在土地资源上予以倾斜,促进集体经济组织的发展,通过其发展从而有效化解城市化推进中涉及“三农”问题的一些矛盾。二是探索农村集体经济组织股份制。按照沪农委【2009】108号文的要求,积极探索新泾镇农村集体经济组织股份制的有效形式。学习和借鉴华泾、虹桥等周边乡镇的做法,适时推进镇、村集体经济组织股份制,从而在体制上保障农村集体资产的权益和农民利益,使农民安心进入城市,放心融入社区,加快城市化的进程。
    (四)加大宣传力度,改变传统观念
    加大城区管理宣传力度。充分发挥居委会在思想工作、宣传动员方面的优势,积极向居民宣传不乱丢垃圾、不高空抛物、不乱堆物等卫生习惯,促进小区环境卫生的保持。号召党员干部、志愿者带头践行市容环境管理相关规定,并对不文明现象予以监督,发挥党员骨干的先锋作用,带动更多居民转变观念,爱护环境。统一城市指标,消除落后农村面貌,把加大城区管理力度创造优美环境,内化为改变居民思想行为的动力。
    (五)改善住宅小区物业管理
    一是建立物业管理企业市场竞争机制。要建立物业管理企业优胜劣汰机制,改变物业管理企业管好管坏一个样的消极状态。区职能部门应建立考核加奖励制度,增加业主满意度在物业考核中的比重,划出专项资金对达到管理标准的、群众满意度高的企业给予一定得奖励。同时,国有物业企业或优秀管理企业应主动参与无人管理小区、售后房、动迁房小区的投标,达到规模化经营,以减少开支,降低亏损。
    二是对部分小区综合整治实行政府补贴。全镇约有58万㎡旧小区有待改善,应在十二五期间分步实施予以解决。对一些维修基金少、房屋质量严重以及矛盾较大的小区在业委会认可的前提下,本着先整治解决具体问题再解决资金问题的原则,不足部分可由政府先行垫付,使小区面貌得以改善,让居民住得安心舒畅。
    三是加强业主大会、业主委员会规范化建设。加强对业主大会、业主委员会相关知识培训,不断提高业主自治组织法制水平和管理能力,探索建立保障业主委员会正常开展工作的激励机制和约束机制;建立对业委会及其委员工作职责的监督机制。镇政府、房管局办事处和居委会要加强业主委员会和物业管理企业的联系,切实发挥业主大会和业主委员会的作用,提高小区自治管理水平。
    (六)加强市政设施配套建设和管理
    一是非市政直管设施全部由区政府接管,纳入管理范畴。区政府及相关职能部门应将非直管设施予以分类后纳入管理养护范畴。对于一些功能丧失的可全部废除;存有部分功能的,可以修缮为主;承担市政基础设施职能的,应按照标准予以改扩建、修缮,进一步发挥功效。由政府全部接管后,可理顺管理关系,杜绝以往部门之间的推诿现象,减少安全隐患。
    二是市、区两级政府加大市政配套投入。根据国际贸易中心重要承载区,引领大虹桥等城区功能定位,把握虹桥商务区、临空园区等重点地区的形态演化,聚焦市政基础设施、生态环境设施、产业载体设施、区域性的公共服务设施建设。市、区两级政府要加大市政配套投入,完善城区路网建设,提升道路综合品质,科学组织公共交通方案,改善河道水质,进一步减少东西部不平衡局面。
    三是对接、扩容道路网络,优化公交线网布设。一方面,要改变镇域尽端路网的现状,加强与虹桥枢纽的联系。创造条件将一些道路由次干路提升为主干路,打通现有的断头路,提升道路的通行能力。另一方面,要加强地面公交线路与轨交车站的接驳与换乘,拾遗补缺做好轨道交通驳运服务,填补地区公共交通的空白。对镇域内西部地区的公交线路进行增补和调整,增加南北项线路和剑河路以西的线网布设,缓解西部居民的出行困难。
    (七)加强市容管理专业队伍建设
    区相关职能部门应当重视新泾镇作为长宁西大门、虹桥门户的特殊地理位置,将管理重心下移,加强对市容环境管理的指导和监督。同时,适当增加人员配给,提高管理标准,使得市容管理队伍能够充分发挥其专业优势。
 
    附件1:新泾镇道路情况一览表
长宁区新泾镇道路情况一览表(2010.5)
分类 序号 路名 起点-终点 全长 路幅 面积(㎡) 备注
市政署接管路段 1 北翟路 寺角落-淞虹路 2248 40-60 112400  
2 金钟路 广顺北路-淞虹路 1060 20 21200  
3 长宁路 双流路-威宁路东 494 42 20748  
4 天山西路 许浦港-淞虹路 1780 40-60 89000  
5 天山路 哈密路-威宁路 782 40 31280  
6 新渔路 协和路-淞虹路 261 16 4176  
7 新渔东路 哈密路-威宁路 1116 16 17856  
8 泉口路 广顺路-林泉路 2221 24 53304  
9 茅台路 北虹路-威宁路 703 20 14060  
10 甘溪路 协和路-剑河路 1169 20 23380  
11 仙霞西路 绥宁路-哈密路 2196 40-24 109800  
12 仙霞路 哈密路-威宁路 1215 33 40095  
13 虹古路 林泉路-北虹路 1034 16 16544  
14 淮阴路 剑河路-清溪路 548 20 10960  
15 可乐路 协和路-哈密路 1139 20 22620  
16 可乐东路 哈密路-清溪路 591 20 11820  
17 新泾路 协和路-淞虹路 523 24 10460  
18 新潮路 协和路-中泾路 431 16 6896  
19 龙溪路 哈密路-清溪路 722 20 14440  
20 金浜路 外环线便道-哈密路 845 20 16900  
21 绥宁路 北翟路-机场北大门 2020 14 28280  
22 环西一大道 苏州河北侧-虹桥路 5913 100 591300  
23 金轮路 临新路-金钟路 1385 20 27700  
24 协和路 广顺北路-新潮路 2852 24 68448  
25 福泉路 广顺北路-金浜路 2764 20 55200  
26 中泾路 新泾路-金浜路 596 16 9536  
27 淞虹路 通协路-龙溪路 2856 35 65688  
28 平塘路 新渔路-可乐路 1095 20 21900  
29 剑河路 新渔路-平溪路 3490 35 122150  
30 北渔路 泉口路-新渔路 300 20 6000  
31 哈密路 新渔东路-清溪路 3200 24 76800  
32 林泉路 北虹路-可乐路 1111 20 22220  
33 北虹路 新渔东路-威宁路 1380 60 82800  
34 清溪路 仙霞路-哈密路 1189 20 23780  
35 双流路 长宁路-茅台路 959 20 19180  
36 威宁路 长宁路-北虹路 1423 35 49805  
合计     53611   1918726  
单位产权未移交路段 1 临华路 广顺北路-福泉路 430 20 8600  
2 临新路 广顺北路-福泉路 533 20 10660  
3 临虹路 广顺北路-苏州河 932 20 18640  
4 通协路 广顺北路-淞虹路 1040 20 20800  
5 定威路 广顺路-协和路 278 16 4448  
6 联虹路 绥宁路-友乐路 294 35 10290  
7 平溪路 哈密路-剑河路 351 20 7020  
8 迎乐路 仙霞西路-联虹路 705 35 24675  
9 友乐路 联虹路-迎宾一路 2100 35 73500  
10 广顺北路 协和路-天山西路 1797 20 35940  
11 广顺路 天山西路-泉口路 495 20 9900  
12 福泉北路 临华路-北翟路 1425 20 28500  
合计     10380   252973  
乡村道路 1 北淞路 北翟路——苏州河 370 7 2590  
2 泾力西路 北翟路——苏州河 1700 7 11900  
3 可乐路(环线西侧) 仙霞西路——新环路 300 7 2100  
4 复新路 绥宁路——复新屠宰场 330 7 2310  
5 新环路 可乐路——虹桥路 1200 7 8400  
6 虹桥路2489弄 虹桥路——新潮路 800 7 5600  
7 周家浜路 福泉路——北祥路 650 7 4550  
8 仙霞西路 协和路——绥宁路 600 7 4200 已改建
9 泾力东路 北翟路——苏州河 1000 7 7000 已废除
10 北港路 北翟路——苏州河 1500 7 10500 已废除
11 侯宁路 绥宁路——吴漕路 580 7 4060 已废除
12 新侯宁路 绥宁路——周家浜 450 7 3150 已废除
13 北祥路 仙霞西路——天山西路匝道 860 7 6020 已废除
14 可乐路201弄 可乐路——绥宁路 550 7 3850 已废除
15 新唐路 新环路——可乐路201弄 850 7 5950 已废除
16 虹桥路2545弄 虹桥路——新环路 1000 7 7000 已废除
合计     12740   89180  
 
 
区人大新泾代表组
二〇一〇年七月一日