监督视窗

推进社会事业优质均衡发展、提升城区软实力--养老专题报告

  • 发布日期:2010-07-22
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    近年来,长宁区的老龄化比例呈逐年上升态势,从2005年的19.6%上升到2009年的22.6%,人口老龄化程度略高于全市平均水平。据预测,到2015年,长宁老年人口将达18.43万,占总人口的28.86%。根据市政府提出的“9073”养老格局(即:老年人口的90%由家庭自我照顾、7%享受社区居家养老服务、3%享受机构养老服务),我区在养老方面面临严峻挑战。
     一、现状发展评价
    (一)发展成就与特色
    为了应对人口老龄化发展的严峻挑战,长宁区按照政府主导、政策扶持、社会参与、老年人受益的工作思路,积极推进养老服务社会化发展,初步探索形成以机构养老、社区居家养老和家庭养老相结合的多元化养老服务体系(其中政府在机构养老和社区居家养老方面起着主导的作用,本报告也着重就这两方面进行阐述)。机构养老床位占老年人口的比例在市中心城区中位列前茅、享受居家养老的老年人占老年人口的比例高于全市平均水平。
    机构养老方面:截止2009年底,全区有32家养老机构,共有床位3485张,占老年人口的2.6%。其中政府办养老机构2家,占全区机构总数6%,设置床位244张,占全区养老床位总数7%;街道(镇)办养老机构11家,占全区机构总数35%,设置床位667张,占全区养老床位总数19%;社会办养老机构19家,占全区机构总数59%,设置养老床位2574张,占全区养老床位总数74%。养老机构投资主体由过去全部由政府投资转变成为社会投资为主,形成了公办公营、公办民营、民办公助等多种所有制和经营形式并存的社会化机构养老服务格局。2006-2009年区财政直接投入3407.22万元用于扶持社会兴办养老机构。
    社区居家养老方面:服务对象,截止2009年底,享受居家养老服务对象达12000人,占全区老年人口的8.6%,在居家养老服务发展较为迅速的2006-2009年期间政府投入居家养老服务经费2993.47万元。养老设施,截止2009年底,全区共有老年人日间服务中心11家,面积达47413平方米,平均每个街镇1个,共投入资金1153.56万元,其中市、区政府投入补贴资金680万元,目前入托老人167人;全区共有社区老年人助餐服务点30个,平均每个街镇3个,其中政府办20个、社会办10个,共投入资金760万元,其中市、区政府投入补贴资金390万元,目前就餐老人3000余人;截止2009年底,全区共有老年活动室173个,投入运作资金551万元。
    (二)发展中存在的问题
    机构养老:
    1、由于土地资源稀缺,区域房价持续攀升,房屋租赁价格不断提高,用于养老床位等设施的建设用地发展潜力缺乏。按照2015年长宁老年人口达18.43万的数据预测,所对应的养老床位规划发展应到5529张,与目前实有数相比缺口2044张。按照每张床位规定面积25平方米计算,需要51100平方米。目前正在建设的区第三社会福利院建成后,可以完成近千张床位,但随着今后几年老人人口增长将明显加快,养老床位数还满足不了老年人口持续增长的需求。
    2、由于我区人口分布不均和房屋土地价格的区域差异,出现了东部地区老年人口比较密集,却拥有的养老机构床位数较少,床位缺口较为严重的现象。
    3、我区在闵行设置的2家社会办养老机构,床位共267张,由于距离较远、老年人观念问题等,目前收住长宁区户籍的老年人较少,与建在本区区域内的养老机构收住老年人情况相比,长宁老年人受益率略低。
    社区居家养老:
    1、居家养老提供的服务主要面向高龄、独居老人,服务项目主要集中在“家政”、“家居”等方面,以福利性简单服务为主,经营性优质服务严重缺乏。
    2、目前居家养老助老员共有2268人,主要来自“4050”对象(286人)、退休人员(642人)以及外来媳(34人)、外来务工人员(1324人),他们普遍文化水平较低、年龄较大、专业技术能力较弱,而且待遇普遍偏低,“4050”对象月收入平均约1300-1500元,外来务工人员月收入从几百元到一千余元不等,收入不等造成了人员队伍的不稳定,影响居家养老服务工作的可持续发展。
    3、以“六助”为主的项目化服务虽然已在拓展,但各街镇间发展不平衡,不成规模,缺乏广度和深度,与老年人的需求不相适应。
    二、发展趋势要求
    “十二五”期间,必须创新思维,规划符合科学发展的具有前瞻性和可操作性的发展思路,基本确立适度普惠型的养老服务格局,形成良好的适宜老年人的社会服务环境。以解决老年人最关心、最直接、最现实的利益问题为重点,大力发展养老服务事业和社区为老服务业,规范市场、规范服务,不断扩大老年人的受益面。
    机构养老要实现两个转变:一是实现用于社会办养老机构的房屋产权(或租赁主体)由原来的民营业主掌控逐步向政府掌控的转变。特别是在继续扶持发展普及型、社区型、保障型养老机构的同时,积极发展收住失智(痴呆)老年人、全护理老年人的护理型养老机构;二是实现养老机构的扁平化分布向错落有致、互为补充的立体式布局结构转变。中心区域以发展中小型、全护理、单一功能的养老设施为主,满足老年人,特别是自理程度较差的老年人就近养老需求;城郊边缘区域发展大中型、综合功能为主的示范型、标志型、辐射型的养老设施,通过优美的环境、优质的服务等因素引导生活自理度较高的老人入住,提高床位利用率。鼓励社会适度发展各类老年公寓等养老设施,缓解老年人入住需求与服务供给之间的矛盾。
    社区居家养老要坚持“三化”——专业化、标准化、规范化。制定享受居家养老服务的全区统一条件和标准,打破地域限制,实现“户籍管理,属地服务”,出台相应政策,整合服务资源、丰富服务内容、增强服务能力、提高服务效率和服务质量,建立专业化的服务队伍、标准化的服务内容、规范化的管理模式,使老年人可以比较方便的获得一般性的日常生活、精神慰藉、安全等服务,帮助老年人减轻因年龄增长带来的种种生活不便的影响,减轻老年人家庭的养老压力,使老年人特别是高龄老人能更轻松地安享晚年生活。
    三、社会公众意见
    据我们前不久开展的一项调研统计,在机构养老方面,“今后是否有入住敬老院的想法”,有3401人次选择“有”,占全部调查对象的34.0%;“打算未来何时入住敬老院”,有315人次选择“2年内”,占有意愿入住敬老院对象的9.3%;501人次选择“3-5年”,占14.7%;2585人次选择“5年以后”,占76.0%。“能承受的敬老院的价格是”,有1278人次选择“1000元以下”,占有意愿入住敬老院对象的37.6%;1632人次选择“1000—1500元”,占48.0%;378人次选择“1500—2000元”,占11.1%;113人次选择“2000元以上”,占3.3%。“对入住的敬老院的区域要求”,有1315人次选择“本街镇”,占有意愿入住敬老院对象的38.7%;1375人次选择“本区”,占40.4%;114人次选择“其它中心城区”,占3.4%;184人次选择“郊区”,占5.4%;413人次选择“无所谓”,占12.1%。
    在社区居家养老方面,“是否愿意自费购买居家养老服务”,有3969人次选择“是”,占全部调查对象的39.7%;6031人次选择“否”,占60.3%。“在居家养老项目化服务内容中,您觉得最需要的是”,有3004人次选择“助洁”,占全部调查对象的30.0%;329人次选择“助浴”,占3.3%;2265人次选择“助医”,占22.7%;1499人次选择“助餐”,占15.1%;111人次选择“助行”,占1.1%;2490人次选择“助急”,占24.9%;另有255人次选择“两个或两个以上选项”,占2.6%。
图表:居家养老项目化服务内容选择比例

 
 
 
 
 
 

 


 

    同时,据2009年长宁民革开展的一项社区为老服务体系的调研,长宁老年人认为政府下一步最需要加强的建设项目为:养老床位36%、助餐点45%、日间服务服务中心19%。
    四、发展对策建议
    主旨:作为中心城区的长宁区,在土地资源十分有限的大背景下,为了有效应对人口老龄化加剧而带来的日益严重的养老问题,在政策制定、结构布局、监督管控等方面政府必须发挥“主导”和“保障”的作用,在资源整合、管理运作、人员队伍方面必须积极引入社会力量的参与,从而有效的实现“社会福利社会化”。
    机构养老方面:
    1、养老设施建设要列入区公共服务设施的总体规划
    养老机构属于公益性的公共服务设施,因此养老机构床位建设应列入区公共服务设施建设的总体规划。在“十一五”期间内,由政府投资完成的区第三福利院的千张床位建设完毕后,将达到“3%享受机构养老服务”的指标要求,但是“十二五”期间还缺口1044张(在现有养老床位不减少的前提下),为了逐步、基本满足老年人口入住养老机构的需求,同时确保“3%”的指标完成,根据“一次规划、分步实施”的原则,建议政府在“十二五”期间利用现有的老厂房、“边角料”、“飞地”等土地资源,在市中心区域进行养老机构的土地储备;探索养老设施向上海郊区或边缘地区辐射,由政府统一出资低价购地,建立区域外养老机构。在新建的同时,对目前已有的养老机构中经营不利的社会办养老机构,逐步将其房屋产权通过购买、租赁等形式,转由政府掌控,引入有信誉、有资质、有经验的管理企业进行市场化运作,提高床位的利用率,为有需求的老人提供服务。
    2、研究制定配套政策
    在制定市政公建配套设施建设政策中,要明确将养老机构、老年人日间服务中心、助餐点、老年活动室等养老设施的公建配套纳入其中,将其配套建设的土地费用纳入建设基地成本。在旧城区改造和新建小区中,按照公建配套的规划设计要求,由开发单位同步建设一定比例面积的公益性老年服务设施,并列入竣工验收标准,使得养老设施的建设有基本政策的保障。同时,探索在经济适用房建设中,通过政府建造、社会运作的模式,建设一批设施与服务配套完善、租售并举的老年住宅、老年小区。
    3、调整相关扶持政策
    修改完善《长宁区社会办养老机构享受政府补贴的暂行办法》,加大调整补贴标准力度,扶植、鼓励、引导民营资本和国外资金投入养老床位建设。对《社会办养老机构业务考核办法》进行完善和修改,继续推进考核结果与政府补贴密切挂钩。制定补贴政策,鼓励、引导中心城区老年人入住郊区养老机构。同时通过引入评估机制,对于需要入住养老机构的老人进行身体评估,确定其是否需要入住养老机构、入住何种护理程度的养老机构,分流、均衡一部分的老年人群,缓解养老床位的供需矛盾。采用招投标方式进行网上公开竞聘和落实经营管理单位,采用公办民营、合作入股等多种所有制和经营形式并存的社会化养老服务格局,提升养老服务水平。
    居家养老方面:
    1、拓展居家养老服务功能
    推广居家养老项目化服务、集约化运作新模式,进一步完善各级居家养老服务中心功能,依托养老机构、服务网点、家政公司等社区服务资源,拓展菜单式、组合式的为老服务内容,推进“助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急”等社区居家养老服务项目化发展、集约化、产业化的运作,提升专业化服务水平。重点建设一批配套完善、服务辐射能力强的中心区域型居家养老服务机构,带动周边地区居家养老服务发展。
    2、建立居家养老社区支持系统
    在现有社区服务体系的基础上,制定配套政策,依托社区服务中心、社区学校、社区卫生服务中心、日间照料机构、社工组织和志愿者队伍等,通过培训、上门指导等形式,对有需求的老年人家庭提供社区支持。重点是高龄、纯老家庭和失智、失能老人家庭,提供照料和康复方面的指导和辅助,包括家政服务、日间照料、热线咨询、心理辅导、照料援助、入户训练等。将进一步实行“规范化”管理模式,建立居家养老服务的绩效评估机制,制定绩效评估制度,培训专门的评估人员,采用上门、抽样等形式全面、规范、公正的评估居家养老工作。
    3、发展社区为老服务项目
    根据老年人对居家养老服务项目的需求度,建立一支专业化的服务队伍,由社工、护理员、康复员等组成,为有需求的老人提供助餐、助行、助洁、助急、助浴、助医等方面的为老服务,充分利用社会化运作机制,不断扩展政府购买服务项目。建立薪酬完善体系,引入服务质量评价机制,通过服务时间、老年人满意度、服务质量跟踪检查等,与助老员的薪酬相联系,适当提高助老员的待遇,稳定助老员的队伍。同时通过专业化培训,提高队伍素质,充分利用现有的高校、职业学校或培训机构,对养老机构、社区为老服务组织的管理人员、护理人员和服务人员开展理论知识和职业技能培训。对于需要较强专业技能的岗位,实施持证上岗制度。在发展项目的同时,要建立可持续发展的保障机制,对于已建成的养老服务设施政府要加强绩效评估,对于达标的设施要加强资金支持,用于支持运作,同时给予配备一定的管理人员,保证设施有专人负责。