监督视窗

推进社会事业优质均衡发展、提升城区软实力--土地资源专题

  • 发布日期:2010-08-03
  • 点击数:68976
    保障社会事业设施的用地供给,是提升社会事业硬件设施建设的基础。长宁区作为大部分为中心城建成区的城区,土地资源有限;如何挖掘潜力,整合资源,提高效能,是社会事业设施专项用地规划的关键。
    1. 社会事业设施用地现状及问题分析
    长宁区的教育、文化、卫生、体育和养老等5类社会事业设施,已经有了一定的硬件基础,用地及分布情况概括如下:
    1.1 教育设施用地
    长宁区现状有教育设施共185处,用地共156.85公顷,其中基础教育设施136处,用地87.71公顷,教育设施与居住用地进行分布对比,大体上较为均衡,局部地区因为基础教育设施服务半径较小,服务密度要求高,而出现局部小范围盲区,如虹桥路沿线古北新区,新华社区南部淮海路凯旋路一带等;非基础教育设施共49处,用地69.14公顷,其中大部分分布在中环线以东,此外,职业教育设施等非基础教育设施现状与区域功能产业定位不匹配,显得较为薄弱。
    1.2 文化设施用地
    长宁区的现状文化设施,从级别来看可分为市、区级和社区级两类,从设置形式来看可分为有独立用地和无独立用地的两类,登记在册的共约有44处,8.3公顷独立用地,具体用地情况见表1。文化设施的分布从不同 级别呈现不同的特征:其中,市、区级设施分布主要集中在中环线以东,西部地区相对较为缺少(详见图9),同时,有影响力的标志性的文化设施不多;而社区级设施即社区文化活动中心每个街道(镇)至少一处,分布较为均匀,但由于用地限制,中环以东的社区文化活动中心除华阳社区外用地均较为局促,有个别社区如江苏街道的社区文化活动中心采用挂牌共享其他资源设施的方式,另外一些社区的文化活动中心如新华街道社区文化活动中心分多处零散设置。
此外,部分文化设施的使用潜力尚未完全挖掘,对于丰富居民的文化生活显得效力不足,缺乏足够的吸引力。个别社区级文化设施暂时停留在硬件空间达标的阶段,使用率低,并未真正达到丰富居民文化生活的设置目的。
    1.3 卫生设施用地
    1.4 长宁区现状有卫生医疗设施数量及用地面积统计见表2(非独立设置或规模过小的卫生医疗设施未纳入本次土地土地资源调配统计)。市、区级卫生医疗设施分布以中环为界东西基本均衡,内环线以东市级医院略多,但同仁医院、光华医院等设施用地空间不达标,区域内尚无三级甲等医院;而社区级设施即社区卫生服务中心每个街道(镇)至少一处,分布较为均匀,但由于用地限制,中环以东的社区特别是内环以东的社区,卫生服务中心用地均较为局促,江苏社区的卫生服务中心还位于社区行政边界以外。民营(私立)医院,多为租赁场所,大部分无固定或独立用地。
    1.5 体育设施用地
    长宁区现状有独立用地的体育设施共10处,用地共9.1公顷。另有9处结合公共绿地及教育设施设置运动设施和场地。其分布基本东西均衡,但整体上设施和场地的需求缺口较大,除住宅小区内设置的健身点外,以周边社区居民为服务对象的体育活动场馆和场地服务覆盖面不广;另一方面也缺少有影响力的大型体育休闲设施。
    1.6 养老设施用地
    长宁区现状有养老设施共31处,用地共5.82公顷。其分布基本东西均衡,但部分设施受条件限制,用地规模偏小。
    1.7 现状问题分析
    长宁区社会事业设施总体上虽然已经有不错的基础,但是由于近期区域建设和发展迅速,居民生活对社会事业设施的要求大幅度提升,使得不少种类的设施出现不同程度不同原因的紧缺。具体分析有以下问题:
    1.6.1 各级别设施分布呈现不同特点的不均衡
    从市、区级设施看,由于长宁区建设进程总趋势是由西往东推进的,文化设施、医疗设施、非基础教育设施的市、区级设施分布有东密西疏的不均衡特征。
    从社区级设施看,由于东部建成较早,用地紧缺情况更严重,近年新有较大建设需求的社区级公共服务设施,达标情况反而东部比西部差,特别是内环线以东的社区,社区级服务设施用地较小,个别社区的设施分多处分散设置,或者设置在行政边界以外。
    1.6.2 两端设施需求缺口较大
    随着虹桥商务区的建设,对接国际贸易中心重要承载区的功能定位,加强辐射长三角地区的服务设施的建设的呼声越来越高,目前区内的社会服务设施,能到达此要求的不多。
    另一方面,随着“宜商宜居”作为城区建设的目标之一,构建和谐社会,贴合老百姓生活的社区级基础社会事业设施的配置要求也越来越高,居民就近进行文体活动、解决教育、医疗、养老等生活问题的需求,明显高于目前的设施配置水平。
    1.6.3 新增设施受土地资源总量限制
    由于长宁区大部分地区位于外环线以内的中心城区,以建成区为主,新增设施的可利用土地资源相当有限,供远远小于求。而外环线以西区域,也因受虹桥交通枢纽影响,有交通、控高、噪声等限制,可用于社会事业设施的资源十分有限。
    根据规划梳理,到2020年,区域全部可利用土地资源,包含置换改性、以及争取中的土地资源,共421.1公顷,其中扣除经营性用地、绿化市政道路用地之外,明确在控详规划中落地的新增社会事业设施独立用地(含社区服务设施)仅40公顷左右,尽管还有部分改性、置换用地可能可以争取用作社会事业设施,经营性用地里也可以安排非独立用地的社会事业设施,相当一部分土地资源也面临土地成本高、动迁困难、短时间内难以实施的问题。
    1.6.4 新增设施受土地资源分布和规模限制
    较大一部分社会事业设施如基础教育设施、社区服务设施等均要求布局均衡,最大程度满足方便居民使用的要求,但土地资源分布明显相对集中在西部,东部地区寻求新的土地资源用于基础教育设施或社区服务设施则相当困难。
    而东部,特别是内环线以东,部分土地资源为边角料,规模过小,仅可以做一些基层小型社区服务设施,难以承担大部分类型的社会事业设施的功能。
    从分布来看,市级、区级的较大型设施的分布,由于长宁区建设进程总趋势是由西往东推进的,设施分布有东密西疏的趋势。
    1.6.5 部分设施使用效能有待加强
    虽然社会事业设施硬件空间宝贵,但是部分设施的使用效能仍有待加强,一部分社会事业设施尚存在较大的效能提升空间。一方面,部分设施可以更加提高利用率,减少闲置时间;另一方面,部分设施可以通过提升内部设备配置和管理运作水平,提升服务等级。
    2. 社会事业设施土地调配原则
    长宁区目前的发展阶段,要求城区功能全面得到综合提升,在经济发展的同时,社会事业的功能提升已经到了刻不容缓的时候。
    社会事业设施的土地供应,面临增加总量和按不同层次均衡布局的两大任务。面临长宁区可开发土地资源有限、二次开发动迁成本高的困难,完成这两大任务应遵循以下原则:
    2.1 依据规划确保落地
    土地供应严格按规划执行,控制好规划中列为社会事业设施用地的资源。对于新的规划设想,通过规划评估,着手控详调整程序,纳入控详规划,确保设施规划落地。
    2.2 挖掘潜力适当倾斜
    2.2.1 实现土地资源配置向社会事业倾斜
    配合区域建设发展战略,深入挖掘土地资源的潜力,争取动迁搬迁政策置换土地。新挖掘的土地资源,在保证长宁区产业功能需求的同时,充分考虑社会事业设施的缺口,向之倾斜。
    2.2.2 实现土地资源配置向两端倾斜
    在配置社会事业设施的时候,主要考虑能辐射长三角地区的标志性设施和社区基础服务设施的两端。兼顾社会事业的影响力和贴合居民基础需求。
    2.3 注重均衡兼顾重点
    2.3.1 根据需要实现各层次设施的布局均衡
    根据社会事业设施服务的特点,注重各层次设施的布局均衡,方便人群就近使用;对东部社会事业设施进行功能提升,西部地区适当增加服务设施密度、提升服务能级,较高级别的、大型的设施适当在西部加强配置。
    2.3.2 新增设施按重点区域相对集中分布
    新增设施除有服务半径要求的设施以填补盲区为主外,重点集中在具有挖掘成规模用地资源潜力的天山路沿线,中环线两侧和外环线两侧的临空园区。
    2.3.3 兼顾区域产业功能区域的需求
    聚焦区域虹桥涉外贸易中心、虹桥临空经济园区、中山公园商业中心“三区”的产业功能配套需求,挖掘这些地区商场、写字楼设置社会事业设施的潜力。
    2.4 集约使用提高效能
    加强土地的集约使用,促进功能融合发展,不同种类的社会事业设施可以集约布置;文化和体育等社会事业设施也可以在商业、商务楼宇中布置,组成休闲活动综合设施,更好适应人们生活需求。同时,根据设施的特性,探索利用地下空间安排社会事业设施的可能性。
    2.5 突破界限整合资源
    突破用地性质界限,文化体育设施可以和教育设施整合资源,复合使用,最大效率发挥作用;也可以结合绿化用地地设置场地或设施,以满足人们的活动需求为最终目标。
高校内文化、体育设施与社区共同使用,提高区域内社会事业设施利用效率。
    3. 规划调配给社会事业的土地资源情况
    从长宁区可建设用地经过梳理,分为规划落地的经营性项目用地、规划落地的非经营性项目用地、新挖掘潜力的其他用地三类。根据调研,如果挖掘潜力顺利,社会事业设施(含社区服务设施)的独立用地,可以从原控详规划中的新增约48公顷,提升到新增约69公顷。土地资源调配的规划如下:
    3.1 经营性用地中土地资源
    经营性用地中,主要有综合商业商务功能的文化娱乐用地、教育用地(临空MBA培训、演艺中心综合体),还有部分大型商业商务用地中增加文化娱乐功能。此外,综合发展用地中也可能考虑社会事业用地。
    综合性文化娱乐商业商务用地资源主要有:上海雕塑艺术中心(红坊)(3.73公顷)、天山电影院(改造)地块(3.87公顷)、少科站及周边地块(5.48公顷)、玉屏南路娄山关路地块(5.94公顷)、国际展览中心地块(1.26公顷),上海影城扩大用地(0.32公顷)等。这6块用地共有20.6公顷。在临空园区内,还有1块教育用地安排临空MBA培训、演艺中心综合体,用地2.99公顷。
    同时,在中山公园西南汇川路北块综合用地中,将安排文化功能;临空15号街坊中将考虑iMax电影院等设施;并在16号街坊考虑安排专业会展设施;天山路遵义路98街坊中安排绿城音乐厅。
此外,将在临空范围内选址设置新虹桥国际医学中心(东区)。
    非经营性用地中土地资源
    非经营性用地中,主要的土地资源为社会事业设施用地、社区级服务设施用地;还有结合公共绿地设置的体育场地设施,以及在规划绿地的过渡使用中安排文化创意设施。
    其中,规划新增的基础教育设施用地18块,共12.29公顷,可以很好改善基础教育设施的布局不均,基本消除服务盲区;此外,新建复旦大学附属复旦中学(土地备选情况见后文4.1规划建议项目)。新增社区服务设施用地32块,共8.31公顷,这些土地资源大部分分布在东部社区级服务设施紧缺的地区,在提升社区服务水平的同时,可以缓解基础级文化、医疗、体育设施的配置不足,还可以因地制宜安排养老设施。此外,在外环东设置大型养老院1处,用地2.66公顷;安排医疗设施用地1块,用地1.14公顷。
    结合外环西的大型绿地,考虑安排运动场等体育场地,以及地下安排虹桥贸易博览中心。在公共绿地过渡使用的创意园第一坊中,考虑文化创意设施。
    此外,充分发掘已有社会事业设施用地的潜力,在原虹桥路舞蹈学校用地的范围内,结合用地上的历史建筑的保护性改造,局部适当增加调整建筑布局,打造虹桥舞蹈艺术中心,成为区域标志性文化设施之一;结合长宁区中心医院提升,创建三等甲级医院。
     3.2 按类别汇总的已规划落地的设施用地配置
    综合以上两类土地资源情况,按照已批准的控制性详细规划,共规划落地27块39.68公顷独立用地的土地,用于新建社会事业设施,结合其他用地功能安排设施4处,提升设施2处。此外,规划尚保留控制了新增社区服务设施用地32块,共8.31公顷,可以根据需要安排不同类型的社区基础性社会事业设施。
    3.3.1教育设施
    新增经营性教育设施用地1块(临空1号内部),2.99公顷;基础教育设施用地18块,12.29公顷。
    3.3.2文化设施
    新增经营性文化娱乐设施用地6块,20.6公顷;改造提升文化娱乐设施1处(虹桥舞蹈学校);另结合商业商务用地安排文化设施3处。
    3.3.3 医疗设施
    新增1块,1.14公顷。提升医疗设施1处(长宁区中心医院)。
    3.3.4体育设施
    结合外环西大型绿地公园,安排体育场地1处。
    3.3.5养老设施
    新增用地1块(338街坊),2.66公顷。
    3.3 经调研新增其他土地资源
    经过调研,多方面挖掘土地资源潜力,梳理出潜力土地资源包括可置换用于社区服务设施的用地,改性用于社区服务设施的用地、建议条件成熟时考虑地块和争取储备地块。共涉及24块用地,共21.58公顷。
    可置换用于社区服务设施的用地,共有17块,2.82公顷。改性用地用于社区服务设施的共3块,共3.17公顷,其中双鹿冰箱厂地块(曹家宅),约2.26公顷,为混合功能,包含文化娱乐功能。建议条件成熟时考虑光华医院和同仁医院原址用作社区级社会事业设施(具体设想见后),共2块1.47公顷。争取储备地块为公交四场和天山污水处理厂,共2块合计用地14.12公顷,如此两市政设施外迁成功,获得的土地资源建议用于修建能面向长三角地区的大型综合标志性文体休闲设施。
    4. 规划建议和争取中的社会事业项目设想
规划将多渠道挖掘土地资源,新增社会事业项目。目前除已经规划落地的项目外,规划建议和争取中的项目情况如下。
    4.1 规划建议项目
    根据设想,将在临空地区建设新虹桥国际医学中心(东区),目前选址有2个方案备选(1、临空12号街坊内划出约5.33公顷;2、复兴屠宰场及周边,用地约8.54公顷[如果符合噪声等卫生防疫要求])。届时同仁医院和光华医院都将西迁至此,同时提升设施条件。
    考虑到江苏社区和新华社区的社区级服务设施的用地紧缺,同仁医院(0.91公顷)和光华医院(0.56公顷)原址建议保留为社会事业用地,用于社区卫生服务中心、文化活动中心等功能,改善和提升社区服务设施的条件。江苏社区卫生服务中心搬至同仁医院原址,文化活动中心也可以考虑一并设置;新华社区卫生服务中心可以搬至光华医院原址。
    原社区服务设施的用地,有些是原本规模不达标,有些是分散成若干小场地布置;置换出来后,原则上主要用于其他社区级服务设施,或者用于其他非盈利项目的安排。
    此外,在城区西部设想打造示范性实验性高中——新建复旦大学附属复旦中学。目前2个比选方案:结合紫荆中学地块扩大用地打造,占地约3.40公顷;结合新泾中学地块打造,占地约3.41公顷。
    4.2 努力争取中的项目
    如争取到市里支持,公交四场和天山污水处理厂搬迁后,将获得14.12公顷的土地资源。这一位于长宁区中心地带的难得资源,将主要考虑安排大型综合文化体育设施(也可能综合安排其他公益性功能),可能结合其他相容的社会事业功能,建成标志性的,以社会事业功能为主的大型综合性设施。
    5. 实施推进措施
    为保障上述土地资源调配规划能够实施,需要以下措施保障推进:
    5.1充分重视
    社会事业设施建设关系到区域整体形象,关系到区域居民生活质量,是一个地区建设成熟度的标志。全区上下应充分重视,给予足够的支持保障,全力保障规划的严肃性,防止社会事业设施的土地资源随意被挪做它用。
    5.2多方争取
    部分土地资源的获得,如天山污水处理厂和公交四场的搬迁,需要得到市有关本部门支持。区政府部门应全力争取,尽力促成。
    5.3突破界限
    社会事业设施的整合和土地资源的集约使用,需要突破部门行业界限、行政级别界限。政府文化、教育、卫生、体育、养老设施的主管部门,均应联合研究整合资源的对策,突破部门利益。社区也应加强和高校、市级单位的联合共建,最大效率地发挥高校、市级单位设施的使用效能。
    5.4 搭建平台
    许多社会事业设施的位置并不在区管土地上,有的涉及市府单位和院校,需要区政府和市府单位共同搭建实施规划的工作平台,通过工作平台保障规划落地。