为贯彻市人大常委会主任会议关于城市运行安全的会议精神，根据市人大常委会主任会议“专项工作方案”及市人大城建环保委“专项监督工作实施方案”，长宁区人大城建工委围绕 “建筑工程质量安全”、“公共交通安全”、“基础设施安全”三个课题，对我区城市运行安全问题进行了重点关注和深入调查。现将调查情况汇报如下：

    2月底，我们听取了区建设和交通委员会关于建设工程质量安全监管总体情况的汇报；通过轨交总队了解了市交通港口局、申通集团关于轨道交通运行安全的监控、突发事件应急处置及日常安保措施落实的情况；通过市公交四汽、市区供电公司、市南供水公司、大众煤气、区市政署了解了市建设交通委、市水务局、市电力公司、申能、燃气集团关于水、电、气地下管线设施综合治理的情况。

    3月初，我们组织部分代表对我区建筑工地进行走访，实地查看建筑主体工程施工情况，了解建筑材料周期和质量、文明施工、基础工程分包、采购、投资、监理情况以及政府监管部门的动态监控情况；联系、协调上海轨交总队对地铁中山公园站进行视察，了解轨交负载情况、地下空间突发事件隐患防范、轨交安保监控情况及应急防范和疏散预案。随后，我委召集建筑工程质量安全、公共交通安全及基础设施安全的相关单位就城市运行安全的防范、处置情况进行座谈，系统了解了各行业软硬件配置上的隐患及体制、机制上存在的制约，为对我区城市运行安全进行系统分析提供依据。

    3月中旬，根据市人大关于本次市区联动时间节点的要求，在区人大分管领导孙荣初的指导下，我们对调查中收集的数据进行汇总，对调查中发现的问题进行分析、提出对策，并最终形成调查报告。

    通过本次调查，我们认为我区在城市运行安全方面存在以下问题：

   “11.15”事件后，建筑市场的安全问题得到全面重视。国务院第五次全体会议和全国电视电话会议精神提出要切实加强当前安全生产工作；市政府2011年1号令《关于进一步规范本市建筑市场加强建设工程质量安全管理若干意见》（以下简称22条）提出整顿本市建筑市场的22条意见；市建设工程监管部门发出《关于加强建设工程防火安全工作的通知》，制定了《上海市建筑工程施工现场消防安全管理规定》等；为了推动本市建筑市场的整顿工作，市人大听取市政府主管部门的工作汇报，并策划、推动了本次市区联动的专项监督工作。在人大、政府方方面面的关注和推动下，我区政府主管部门、各施工单位认真落实生产责任和建筑质量安全的相关规定，深入开展了自查自纠。

    与此同时，通过调查我们发现，尽管“22条”强调全面整顿和规范建筑市场的各个环节，对建筑质量的安全进行源头控制等，找准了问题，提出了对策，但效果并不尽人意。建筑市场在多管齐下的重拳打击下，各种乱象虽然得到暂时的控制，但要解决深层次问题还有待时间。

    我区仍存在未办理相应建设手续即擅自开工的工程，已投入使用但未办理竣工验收手续的工程，严重的还有“六无”工程（指无报建、无报监、无施工许可证、无设计、无总承包合同、无资质或超资质施工的工程），且多发于政府项目和国有集团建设项目。比如迎世博600天的许多项目就存在上述问题。政府主导项目都是重大市政工程和实事项目，大都有深厚的政治背景和工期进度要求，在这样的情况下政府的执法部门对各种问题只能视而不见或有口难言，执法难度相当大。

    部分建设、施工、监理单位并没有真正意识到安全生产的重要性，以政府部门抽查代替企业安全自查的屡见不鲜，安全隐患依然随处可见；对相关整改要求应付了事，形成了“政府高度紧张、企业轻轻松松”的不正常局面。通过本次调查的现场反馈和资料看，企业虽然对建筑市场的分包、转包颇有微辞甚至义愤填膺，但对企业自身责任落实则信心满满，对全区企业的安全责任落实水平评价颇高，与我们从政府主管部门得到的反馈有很大反差。

    1、工程开工前，“低价竞标”引发偷工减料，不按规范施工等一系列行为。“低价中标”有利于遏制招标领域的腐败现象，有利于在竞争中实现优胜劣汰。但“低价中标”也迫使施工方中标后，为了追求利润或减少亏损，不惜偷工减料以降低工程成本，从而影响工程质量和安全。以保温材料为例，分阻燃和非阻燃两种，价格每立方相差100元左右。在监管不到位的情况下，低价中标的施工方就会使用价格低廉、不符合设计要求的产品。类似现象在施工中普遍存在，从而容易造成如“11.15”火灾这样的悲剧；

    2、工程建设中，监理单位难以独立、公正、有效地履行职责，现场控制能力差等导致监管盲区；

    3、工程竣工后，投资开发企业中“有限公司”的性质难以保证履行房屋质量“终身保修”的承诺等。

    投标人相互串通进行“围标”、“串标”、“陪标”，如组成“围标集团”，在投标报价上进行分工，梯次报价，使竞争对手的正常报价失去竞争力，从而达到中标目的。2009年至2010年期间，区招标办共发现串标事件4起，涉及8家投标企业和1名个人。

    部分业主只将土建部分对外招标，而工程勘察、设计、设备材料采购、装饰装修工程或附属工程则直接发包；或者采取化整为零的手段，将群体项目划分成几个小工程，使单项工程规模低于法定招标规模标准，从而直接发包。

    截至2010年，上海共有轨道交通路线11条，车站282座，里程425公里，列车440列，车厢2732节，日均运送乘客546.6万，最高峰客流超过754.8万人次。根据轨交总队的统计，客流高峰时达到6人/平米，是名副其实的“乾坤大挪移”。在这样人流高度密集的场所，生命安全的保障问题显得异常突出。根据我们从轨交方面收集的资料并结合实地查看，轨交在三各方面进行重点保障：一是完善的硬件配置,做好监控和预防。轨交路网安装了监控探头2万余个（其中车站1.3万余个，车厢7千余个），做到车站和线路的全覆盖；二是高水平的动态监控。其流媒体软件和设备为国家级标准，也是现行的最高标准，高于普通路网设备。同时运用客流信息系统掌握实时客流动态，及时引导疏散；三是有针对性的预案设计。依托技防优势监督安全检查点的运作，形成每站一预案的联动处置机制。然而在轨交严密的防控体系背后，仍存在一系列的安全隐患需要排除，非轨交一己之力所能完成。主要有以下几点。

    轨道交通中相邻两个站点之间有方向相反的两条隧道，“逃生通道”就是将两条隧道联通的通道，是地铁必备设施。在地铁建设中，有一条普遍的规定是每隔600米就要建一个“逃生通道”，其作用是在危急状况下让乘客从有险情的隧道转移到安全的隧道。始建于1900年的巴黎地铁都设有逃生通道，而上海的轨道交通据说由于地质和振动系数的关系没有建造。调查发现，在某轨交的应急疏散演练中，由30人个适龄、健康人员组成的疏散队伍，在烟雾、停电和事先熟悉疏散流程、地铁地下结构的情况下，与车站50米的距离疏散了半个小时。如高峰时段在列车行进中发生火灾、爆炸、停电等事故，将给应急疏散造成极大的困难。

    从我们暗访的情况和平时乘坐地铁的经验看，世博后地铁安检的保障水平下降很大。安检的工作人员大多数时间是睁一只眼闭一只眼，用手持的扫描设备对过往乘客进行走过场式的检查；在地铁人流的高峰时段，除部分背包通过安检设备进行x光扫描外，其他人员均被放行，在某些班次基于快速通过的压力甚至全部放行。我们认为，上海地铁的负载很大，快速和安全本身就形成了一对矛盾。根据轨交的反映，测试人员曾经用土制炸弹对机场、铁路和地铁进行过测试，机场检出率是60%，铁路是0，地铁检出率是1%。可见地铁安检的薄弱环节并非全在工作人员本身，现有的技术装备条件和工作责任落实都有待提升和加强。

    我区同轨交直接相连的地下空间有17个。其中地下商场10个，地下机动车库7个。轨交地下交通和地下商场的连接区域是公共安全的盲点，两方面均有可能发生安全事故，如何疏散需要互相配合，有应急预案。此外地下商场还存在安保力量薄弱、部分安保消防器材配备不足、不合要求；地下商场缺少应急预案；部分商场的监控设备严重损坏等问题。

    去年的2号线淞虹路至徐泾站故障为轨交和公交无缝衔接的经典案例。然而09年12月22日上海地铁发生两车相撞事件后，地铁交通大面积瘫痪，徐家汇地面汇集了6万人的疏散队伍，出现了有疏散车辆、但搞不清疏散方向的尴尬局面。诸如此类案例值得轨交和公交部门深入研究，并有针对性的细化预案。

    申通地铁公司管理我区的十余个地铁站，数百台特种设备，存在安全责任落实不到位的情况。我区执法部门曾发现电梯出现故障时无人负责、运行中的电梯未通过检验等情况。如依法封存会影响市民通行，不封存则存在较大安全隐患。2010年江苏路地铁站一起自动扶梯事件，就因为现场管理不善，导致7人受伤，被媒体曝光。同时地铁站内的数十台压力容器多年来一直在违规使用，存在重大隐患。2010年本市地铁9号线就发生过压力容器爆炸事件，轻轨桥墩严重受损、导致 9号线停运。事后查明，其工作人员为无证上岗。地铁站内由于特种设备使用频率很高，较易发生特种设备安全事故。建议申通公司加强与区执法部门的联动，排除此类隐患。

    企业的情况各不相同，但有一个共同的心声：希望政府能指定监管部门与供水、供气、供电企业对接，在日常监管、市政工程和实事项目实施前能与企业进行充分沟通，以便对项目覆盖的管线操作进行指导和安全事故防范。如燃气管道的私接私装和偷气现象较多，容易造成漏气、燃气事故的发生；出租房房东疏于管理，对自身燃气设备不及时进行更换、保养和维修；老屋装修，有的将燃气立管全部封闭，无法更换，如需抢修无法及时处置，造成很大的燃气隐患；还有的用户私自改变房屋结构，造成燃气管道穿越卫生间、卧室和占压管。燃气公司对上述问题只有告知权，没有执法和处置权，需政府监管到位。又如旧小区综合整治时，施工单位搭建的脚手架对电力线路构成一定的威胁，电力企业只能事后进行维护，需政府监管到位；江苏路到定西路的愚园路两侧法国梧桐树，严重地影响电力架空线的安全，需绿化和市容局配合协调等。

    上水市南公司历年都向市有关部门报批道路旧管网更新改造计划，但因道路交通等原因，部分项目无法实施，容易造成爆管。如2007、2008年在徐家汇附近接连发生大口径爆管、社会影响极大。爆管为长桥水厂的出厂管，口径DN1200,于1968年埋设，材质为生铁，现在长宁地区管段基本为上述类型，主要路段为兴国路，江苏路等全线。一旦发生爆管或漏水，直接影响区域供水。又如市府在09年12月发布的《上海市消防栓管理办法》，规定了消防栓的建设责任为建委并落实维护费用，现由于在常效管理机制和养护经费没有落实，造成201只消防栓没有修理，存在消防隐患等。

    此外，基础设施还存在地下管网缺乏统一规划、稍有不慎容易造成管线损坏，区政府对无照掘路、地下管线违法施工和违规没有执法权等问题。

    总之，通过一个月的调查摸底和资料收集工作，我们对我区城市运行安全存在的种种问题进行了梳理。部分问题超越了我区的管辖和处置能力，有些涉及体制和机制上的深层次问题，引起了我们一些浅薄的思考。建议如下：

    建议监管部门加强对市政府“22条”的落实工作。

    政府要树立正确的政绩观，坚持“以人为本，安全为先”。在政府投资项目的建设过程中，一要建立项目的科学决策机制，完善项目的可行性研究，强化工程建设前期的风险评估，避免仓促决策，盲目上马；二要加大基本建设程序的宣传培训力度，政府投资建设的工程要率先垂范，严格执行基本建设程序，提高《长宁区政府投资项目管理办法》的执行力；三要提高政府部门及有关领导的工程质量安全意识，明确并落实建设单位的主体责任，严格遵守质量安全制度，确保建设工程的优质安全；四要完善外部监督机制，要充分发挥人大监督和社会监督作用，提高项目建设的信息公开力度，让“权力在阳光下”运行；五要加强责任追究，严格按照《长宁区政府投资项目行政责任追究管理办法》的规定，对政府投资项目在建设过程中出现的各类违规行为一查到底。

    针对工程监管主体多、责任交错的问题，建议政府对照现行法律法规，进一步梳理安监、建委、消防、市容、城管、环保、技监、食药监、公安等相关监管部门的职责界限和执法权限，明确和强化各自责任，理顺职责关系，避免出现监管执法的交叉重叠以及遇事又相互推诿扯皮的现象。通过建立完善的工程监管机制来降低行政执法成本，优化工程建设领域的执法环境，提高区域内工程的施工质量和安全生产水平。

    根据目前我区建筑市场的现状，对于工程建设过程中出现在招投标、企业经营行为以及施工现场管理等环节的违规现象，特别是严重影响工程质量安全的违规建设行为，要进一步加大执法力度，增加部门联动执法频次，对违规的责任单位不手软、不姑息；建立区域清退机制，妥善运用媒体曝光手段等，从而提高企业的违规成本，用执法的高压态势进一步规范我区建筑市场秩序。

    按照建设服务型政府的目标要求，在工程项目建设程序审批环节上，一要严格执行行政审批“三公开、一监督”的要求，即公开审批程序，公开审批时间，公开审批结果，自觉接受监督；二要针对行政审先后串联次序的现状，相关部门要加强协调，探索性地尝试并联审批的方式，取消不必要的中间流程，压缩审批时限，提高现场办结率和按时办结率；三要加快电子政务建设，充分运用长宁信息化建设的优势，积极推行工程项目基本程序的网上咨询、预审、审批。通过政府行政效率的提高，缩短工程项目前期建设手续审批时间，从而降低项目建设后期施工的质量安全风险。

    按照“责、权、利”对等的原则，政府要从政策上加大对监督机构人、财、物的投入。充实监管力量，保障监督人员待遇，赋予监督机构足够的财力自主权，做好工程质量和安全前沿阵地的人才和队伍建设，降低政府的监管责任风险。

    加强条与条、条与块、政府与企业、市民与社会的互动。建议区政府指定相关委办做为牵头部门，组织、协调轨交总队、申通公司、民防办及相关地下商场和车库的物业做好轨交地下空间突发事件的应急预案工作，做好相关安全设备的检修和维护工作，提高应急疏散能力；建议轨交部门进一步加强轨道交通安全工作人员的警示教育和培训工作，进一步研究客流高峰时轨交安检通行速度与安全的平衡工作；建议政府宣传部门加强对市民轨道交通安全的警示教育和培训工作，提高市民的安全意识和参与应急疏散的能力；建议轨交运营部门应加强自查自纠，配合政府执法部门加强对地铁设备安全隐患的排查工作，提高工作人员的安全意识和加强工作规范性。同时，公共交通部门应进一步对接、细化疏散预案，为重大交通运营故障疏散提供切实可行的办法，争取做到无缝衔接。

    提高政府对基础设施安全的重视程度，建立政府监管与企业实现社会责任相互协调、无缝对接的长效机制。

    一是建议政府指定基础设施安全监管的主管部门，负责与基础设施运营单位的对接工作。政府的重大工程和实事项目应与企业进行充分沟通、做好备忘；牵涉相关基础设施的项目应积极发挥企业的专业指导作用；建议市政府应进一步研究基础设施运行安全的相关法律法规，赋予政府监管部门相应的执法权；

    二是建议政府进一步提高对基础设施安全的认识，提高行政效率。对企业提出的管网改造计划进行认真研究，涉及城市运行安全的要积极配合、消除隐患；加强相关政策的细化工作，尽快落实责任主体；

    三是建议政府加强对小区物业的管理和统筹，对涉及居住安全的私人工程发挥物业的管理作用，主动与水、气、电企业的对接，形成互动和指导。

    建议市、区各级政府进一步推动城市运行安全的相关法律、法规和制度的完善。如我们发现以下几方面在法规、制度上需要修改和完善：

    1、2009年12月9日上海市政府21号令《上海市消火栓管理办法》难以落实。原有的落实方案，因为缺少财政部门的署名，地方政府和财政不认可，造成消防栓经费迟迟不能落实，给消防安全造成隐患；

    2、防火和阻燃材料的监管不够严谨，存在漏洞。进入市场的材料由谁审批和监管，必须用法规予以确定；

    3、地下水、电、燃气管道的安全防范由于法规和技术标准的缺失和滞后，难以适应保障城区公共安全的需要；

    4、轨交管理条例07年修订后因执法主体变更而名存实亡；

    5、轨道交通的救援工作建议由消防部门承担。

    建议加大对涉及城市运行安全的法规的清理和完善工作，使之成为上海安全防范和治理的“活水”。