党的十八大报告提出：要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强协商议事、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。为此，北新泾人大代表组确定以北新泾社区“家园发展促进会”为样本，通过调研的形式，进一步聚焦创新社会管理，思考并提出夯实基层居民组织的新举措。主要思考是：1、总结提炼“家园发展促进会”成立以来的主要经验、典型做法和先进事迹。2、提出提高居民自治、区域共治、社区善治的思路和举措。在调研过程中，我们与街道相关职能科室合作，邀请部分代表参与到座谈会、一对一访谈及举措酝酿等环节中，形成本篇调研报告。
一、“家园发展促进会”的基本情况
2011年，长宁区作为城市综合管理创新的试点单位，各单位广泛开展了针对本区情况的城市管理探索，北新泾社区“家园发展促进会”的成立是在全区范围内作为街道综合管理创新综合试点的一个自选动作。2011年7月，新泾五村 “家园发展促进会”试点成立，10月底在各居民区全面推行。
各居民区党组织按照《北新泾社区家园发展促进会章程》的构架，积极挖掘社区的各类资源，普遍成立由参与或热心居民区家园发展的单位和个人自愿组成的“家园发展促进会”。围绕北新泾“宜居社区，和谐家园”的发展目标，按照社会管理创新的要求，以民主自治、民生需求、民权发展为重点，聚集居民区各种资源，发挥各方面合力作用，实现居民区治理由单一主体向多元化发展，居民区服务从福利性服务向便利性、民生性、普惠性服务拓展，居民区管理从“为民办事”向“助民干事”转化，通过区域共治、居民自治，最终实现社区善治。按照加强小区日常管理、开展志愿为民服务、丰富居民文化生活、关注民生热点信息四方面的功能定位，具体下设十个小组，即居民事务自治组、物业管理工作组、楼组建设指导组、医疗保健服务组、法律服务组、困难群体关爱组、居民讲课组、团队活动指导组、宣传报道组、民情民意收集组。
自2011年下半年开始，以新泾五村为龙头，各居民区的“家园发展促进会”结合小区特点，紧紧围绕居民的需求，普遍开展了形式多样的活动，形成了各自的特色。比如：五村居民事务自治组协调了小区内休闲椅的安装、组织文明楼组的评比，法律服务组开展了法庭进社区活动等。四村成立的“七彩虹”影视工作室，吸引了四村及其他小区许多影视爱好者参加，产生了不少反映小区生活和变化的好作品等等。各居民区的党员、志愿者、共建单位都广泛参与，党组织引领各活动小组在维护小区稳定、解决居民纠纷、融洽居民关系、帮助弱势群体、开展文群活动等方面都发挥了重要作用。
二、两年来的工作取得的主要成效
1、探索了社区居民自治的新路子
作为居民自治平台，“家园发展促进会”形成了最贴近民意、最凝聚民心、最惠民利民的自治管理方式，在推进小区日常管理中，拓展了居民参与小区民主管理的广度和深度，引导了广大居民加入自治组织，发挥了民主管理、民主协商、民主决策、民主监督的作用，实现了党组织与社区群众、党内民主与居民自治的良性互动。
2、助推了基层完成各项工作任务
居民区依托“家园发展促进会”的各活动小组，把创先争优、创建全国文明城区、社会管理创新综合试点、困难群体关爱行动、凝聚力工程建设等工作与“家园发展促进会”工作紧密结合，使各项工作有了抓手，还充分发挥了党员、志愿者、驻地单位的信息和资源作用。
3、延伸了“两委”的工作职责和功能
“家园发展促进会”进一步创新和拓展了原有居民区的“四位一体”的管理体制，发挥了各方面的主观能动作用。关系到居民之间的利益、矛盾和纠纷的很多问题都转由家园发展促进会的各支团队去协商和落实，不少工作落实的效果甚至好于“两委”干部执行的情况。
4、服务了社区各类人群
“家园发展促进会”以服务便民为纽带，通过真心与群众零距离交流、组团式服务、网格化管理，注重服务网络的铺设、服务载体的搭建、服务机制的运行，逐渐形成了“服务导入型”的服务工作模式，使社区各类人群得到帮助和利益，促进了人与人之间、人与社会之间和谐相处。
三、存在的主要不足和难点
第一，“家园发展促进会”作为由北新泾社区（街道）党工委总体引领、建立和推进的统一的基层群众自治模式，符合社区实际情况，具有较强的自上而下的推动力。但从目前的总体情况看来，这一模式在居民区实践过程中的广泛性还有进一步提升的空间，自下而上的支撑力尚有欠缺，主要体现在社区居民对于“家园发展促进会”工作的知晓度、参与度和满意度等方面。在调研中我们发现，部分居民代表对于“家园发展促进会”工作开展情况不了解，部分居委干部对“家园发展促进会”和基层群众自治理念的理解和认识不到位，存在工作中推进不力、将团队活动、志愿者工作生搬硬套的情况。
第二，“家园发展促进会”的发展在一定程度上缺乏均衡性。主要表现在三个方面，一是不同居民区发展的不均衡，部分居民区“家园发展促进会”工作仍停留在形式层面，缺乏实质性运作；二是不同工作内容发展的不均衡，在困难群体帮扶、关爱空巢老人、文体团队活动等“自我服务”、“自我教育”领域已有一定成效，但在居民事务自治、物业管理工作等“自我管理”、“自我监督”领域仍有进一步发挥作用的空间；三是居民骨干队伍发展的不均衡，各居民区家园发展促进会骨干队伍以退休人员多、在职人员少、“老面孔”多、“新面孔”少为主要特征，参与群体较为单一，在居民中的代表性尚显不足。
第三，“家园发展促进会”在基层群众自治中体现出的实效性仍待提升。一是自治意识方面，大部分居民本身的参与意识和积极性不强，而部分居委会保守的工作方法对于新的形势和新的要求存在不适应、不奏效的情况。二是自治能力方面，居民骨干自治能力有限；居委干部指导、协调、组织居民开展自治活动的能力也相对较弱，使得居委干部疲于“家园发展促进会”的各项事务中无法抽身。三是自治平台整合方面，在实际运作过程中，组织设置还比较扁平化，各支力量分散运作、缺乏沟通，队伍和资源尚未实现有效整合。
四、加强“家园发展促进会”建设的思考与建议
根据市委关于“充分发挥党组织在基层群众自治中作用”的工作部署和区委关于加强党组织领导下的基层群众自治工作的指导意见，推进“家园发展促进会”在基层群众自治广泛性、均衡性和实效性上的提升和发展，提出以下工作建议：
（一）进一步加强党组织对“家园发展促进会”的引领作用
健全社区党组织领导下的充满活力的基层群众自治工作机制，要坚持社区党工委的领导，在保证党对基层群众自治有效领导的同时，有力推进基层群众自治的健康发展；要积极发挥居民区党组织的主导作用，以为民、务实为检验工作的唯一标准。
1、社区党组织全面领导抓推进。将党组织领导下的基层群众自治工作作为社区党建的重要内容，切实承担起领导职能和指导作用。在推进过程中，注重组织指导与督查评估相结合、注重模式设计与个性辅导相结合、注重典型培育与全面提升相结合。
2、居民区党组织积极主导抓落实。在居民区党总支的主导下，充分发挥居民群众的主体作用，凝聚和调动居民自身资源解决与居民切身利益相关的居民区公共问题，把为民、务实作为检验工作的唯一标准。促民识，建实体，积极进行思想发动和教育宣传，把居民群众吸引和团结到各类自治工作实体中去。察民意，明实情，广泛了解社情民意，问需于民，了解群众需求和诉求。集民智，办实事，完善民主议事机制，引导广大居民参加决策，使社区各项实事项目和涉及居民群众切身利益的重大事项能够落到实处。聚民力，保实施，组织发动群众参与各类居民区公共事务的实施，由居民群众参与解决部分个体利益与居民区公益之间的冲突和矛盾。舒民心，强实效，在居民区自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的各类自治活动中，以实实在在的效果让更多居民满意，促进居民区和谐。
（二）进一步完善“家园发展促进会”的模式设计
为了增强“家园发展促进会”的包容性、开放性和灵活性，结合在调研过程中所了解到各居民区居委干部及居民代表对于“家园发展促进会”建设过程中的一些困惑，对以下几点进行强调和明确。
1、明确“家园发展促进会”的定位，居民区自治组织架构体系以居民区党组织为领导层，是群众自治的核心；以居委会为组织层，是群众自治的主要组织载体；以“家园发展促进会”为协调层，是广泛开展民主自治、协商议事的平台；以各类自治组织、群众团队、社会组织等为活力层，具体开展各类自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的活动。需要注意的是，各类自治组织、群众团队是“家园发展促进会”的有机组成部分，其核心骨干作为理事会成员参与协商议事，“家园发展促进会”并不等同于自治组织和群众团队的累加。
2、强调“家园发展促进会”理事会平台建设，使之成为居委会决策议事框架下开展民主协商、议事理事的核心阵地。吸纳业委会、物业公司、社区单位、社会组织、自治组织代表和党员群众代表，人数适中并能够经常性运转，发挥协商议事、凝聚共识、组织动员和统筹资源的作用。围绕居民区党组织、居委会重点工作和群众关心、提出的公共问题，进行充分的协商、酝酿，明确落实举措。
3、明确“家园发展促进会”各活动小组的建设要求，强调活动小组在居民区党组织的领导下、在理事会的统筹和指导下，依法开展各类活动的自发性、自主性和独立性；强调对于自治意识、自治能力和自治效果不断提升；强调充分运用协商、沟通、合作、互助的方法处理和协调居民区事务；强调积极发挥各活动小组在反应居民诉求、协调冲突和化解矛盾中的作用。
（三）进一步探索“家园发展促进会”的深化路径
在两年多时间的实践中，部分居民区的“家园发展促进会”建设已取得一定实效，基层群众自治工作的经验体现出一定的规律性，各居民区应当积极借鉴、结合实际，不断探索“家园发展促进会”的深化路径。
1.把握三个阶段，健全自治机制。基层群众自治工作的发展阶段以自治骨干的自治意识、自治能力和自治组织的机制建立为主要评价标准，可分为萌芽期、成长期和成熟期。萌芽期，以居民自治骨干缺乏自治意识、自治能力不足为主要特征，具体工作围绕居委会的行政职能开展，由居委会干部负责组织实施，以培育自治骨干的自治意识为阶段工作重点；成长期，居民自治骨干自治意识基本形成，工作围绕居民实际需求开展，居委干部主导，自治骨干负责实施，以培养自治骨干的自治能力为工作重点；成熟期，自治骨干自治意识形成、自治能力较强，实现自主运作，以自治组织的机制建立为工作重点。在不同的发展阶段，居委干部本身应当加强发展民主意识，加强扶持和培育，从直接转为间接，从控制转为支持，注重自治组织的体制机制建设，以指导型、监督型的角色推动居民区自治机制的健全。
2.用好三种途径，培育自治载体。现阶段发展较为成熟的居民区自治载体，就其发展途径而言有三种主要类型：功能提升型，主要由群众团队，尤其是文化团队发展起来，如读书会、读报小组等，本身具有一定的自转力，通过居委会引导，在原有的载体基础上，逐渐扩展到群众自治的其他领域，拓展新的功能。资源导入型，主要由若干名具有专业特长的居民自治骨干，在资源导入的过程中，由居委会整合力量，形成新的居民自治组织或项目，为居民群众自发提供医疗、法律等专业型较强的服务。热点聚焦型，因居民群众对于居民区热点问题的广泛关注而形成，如小区停车问题、不文明养犬现象等，通过建立民主协商平台，吸纳代表不同利益的居民自治骨干参与自治。各居民区应当根据实际情况，充分运用不同途径培育自治载体。
3.聚焦三类需求，丰富自治内容。居民区自治内容源于居民的实际需求，可以分为物质需求、精神需求和政治需求。不同年龄层次、经济状况、工作背景的居民，对于自治的需求和参与自治的意向也不尽相同。物质需求主要体现在困难群体关爱、医疗保健等为民服务领域，由社区居民主动发现需求、发掘资源、开展活动，精神需求主要体现在团队活动、楼组建设等文化教育领域，社区居民在各工作载体中自我管理、自我运作、自我监督，而政治需求则主要体现在居民事务自治、物业管理工作等小区管理领域，就居民区各类事务开展民主协商、民主决策。各居民区应当一方面做好统筹兼顾，在各个需求层面开发自治项目，丰富居民自治内容；另一方面要避免面面俱到，以做实、做强为目标，酝酿一批、培育一批、成熟一批，杜绝缺乏实体运作的空壳组织。