- 发布日期：2014-07-21
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地方人大常委会依据《监督法》行使对“一府两院”的监督，是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权，加强人大监督，是实施依法治国基本方略的必然要求，因为人大监督是代表国家和人民进行的监督，体现一切权力属于人民的宪法原则，在国家监督体系中具有最高法律效力。习近平总书记指出：“要支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权。要健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告等。张德江委员长指出：“地方各级人大及其常委会要依法行使职权，健全监督机制和程序，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行”，在新形势下对人大法律监督工作提出了更高的要求，人大必须进一步加强对“一府两院”监督，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。
一、开展专题询问是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求
1、开展专题询问的法律依据。《地方组织法》第29条规定：“在地方各级人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关地方国家机关提出询问，由有关机关派人说明。”《立法法》第16条规定：“列入全国人民代表大会会议议程的法律案，大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。各代表团审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。”《代表法》第13条规定： “代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。”《预算法》第68条规定：“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。”《监督法》第34条规定：“各级人民代表大会常务委员会审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。”一系列法律规定询问是人大对“一府两院”实施监督的法定形式，是人大的一项重要职权。开展专题询问，是完善人大监督制度的有益尝试，是询问形式的深化，专题询问遵循了询问的主体、内容和程序规定，实质上是对法定监督形式询问的创新和发展，所以，专题询问也适用以上的法律依据。
2、开展专题询问是人大开展监督的探索和创新。吴邦国委员长在十一届全国人大常委会工作报告中首次提出“要依法开展专题询问和质询”，并在十一届全国人大常委会第十五次会议闭幕上再次提出要“使专题询问开展得更加有声有色、更富有实效。”第十二届全国人大常委会开展了首次专题询问。在今年的全国人代会上，人大常委会委员长张德江在工作报告中，专门做了 “提高专题询问的质量和实效”的一段表述。并就今年人大监督工作提出“要完善监督工作方式方法，继续开展专题询问”的要求。上海市人大自2010年在全国地方省级人大率先开展专题询问后已形成常态化，今年5月26日市人大常委会主任殷一璀在市委党校为党校学员作报告时再次指出，监督权是人大及其常委会的一项重要职权，市人大已开展了多次专题询问，主要就政府工作中“不清楚、不理解、不满意”方面提出问题，前来应询的政府相关部门仍然表示压力巨大，说明工作有促动、有推进，专题询问要成为深度监督之问。殷一璀主任还要求市、区人大常委会要提高询问的针对性、互动性，使专题询问真正成为深度之问、代表民意之问、推动工作之问。
二、围绕中心、精心组织，推进专题询问取得实效
询问与一般的询问不同，它是依法进行的有计划、有准备、有重点、有针对性、能够互动交流的询问，其主题更鲜明，重点更突出，内容更具有实质性。从形式上来说，专题询问则更加规范，对前期调研准备、询问时间长短、会议记录等都有明确规定；从内容上来说，专题询问往往比询问更加集中主题、突出重点，而且询问的对象更加广泛，和询问议题相关的部门负责人都可能是被询问的对象；从目的上来说，专题询问则选择百姓普遍关心的问题，听取政府有关部门的专题汇报，并在审议时提出问题，要求有关部门负责同志到会听取意见、回答询问；从效果上来说，专题询问更具有刚性和制约力，进一步强化了询问的监督作用，增强了监督效果。
本届区人大常委会通过学习借鉴，结合本区实际，在推进询问常态化的基础上，2013年4月区十五届人大常委会第9次会议，围绕“深化医疗卫生改革”组织开展了专题询问，并在此基础上制定了《上海市长宁区人大常委会开展专题询问的办法》。
1、制定专题询问工作方案。专题询问方案是否科学合理、具体可行，是开展好专题询问的重要保证。在制定方案过程中，紧密结合区情实际，专门成立了医疗卫生改革专项监督调研组，明确专题询问的指导思想、询问重点、询问程序、参加对象、具体分工等。
2、深入开展调查研究。专题询问具有很强的针对性和专业性，抓好调研是提高专题询问效果的关键，按照方案的部署，调研组先后组织开展了10多次调研视察和走访座谈活动。通过调研，组织区财政局、人社局、卫生局等政府相关部门座谈，使政府部门之间就本区医疗卫生改革面临的困难与问题、如何通过改革推进卫生事业发展等内容加强沟通联系；通过调研，也使人大与政府部门之间加强了沟通与理解，促使人大常委会从多方位、多视角地深入了解我区医疗卫生改革进展情况，广泛采掘社会方方面面的意见和建议，形成了专题调研报告，为常委会审议提供基础性资料，加大审议力度。
3、会前抓好沟通协调。召开各类会议听取常委会委员、人大代表的意见建议，共同商讨专题询问重点内容，拟定并精选了八个专题询问题目，明确询问人员、询问对象等。同时，加强与政府相关部门联系，就专题询问内容交换意见，形成良性互动，确保问题的深入和有针对性。
4、精心组织询问发言。这次专题询问会上共有6位常委会委员、2名人大代表提出询问。区发改委、建交委、人社局、民政局、财政局、卫生局、规土局、食药监局、编办、医保办等11位部门负责人到会听取意见并回答了询问。在一问一答过程中，区人大常委会反映了社情民意，为常委会专题审议奠定了良好的基础。专题审议结束后，列席会议的区政府领导作了表态发言，认为人大审议对政府工作是有力的监督和推进。
5、加强跟踪监督问效。会后，根据常委会组成人员专题询问和审议发言的内容，结合列席会议人大代表的提问，常委会进行了梳理汇总，形成了六大方面21条关于医疗服务体系建设的审议意见，要求政府相关部门按照《监督法》和《长宁区人民代表大会常务委员会关于进一步加强审议工作的若干规定》要求，在法定时间内抓好整改，并将整改落实情况报区人大常委会。常委会相关工委加强跟踪监督问效，组织工委委员、人大代表实地视察，听取区卫生局“关于深化医疗卫生改革情况报告”审议意见落实情况的汇报，并再次提出工作要求。
6、周密策划宣传报道。专题询问作为首次尝试，能否引起社会各界的关注，带来积极的社会“正能量”，关键在于新闻报道。区人大常委会对专题询问的新闻报道进行了策划，邀请长宁区有线电视中心、长宁时报进行现场采访报道，并通过中国人大、人民代表报、上海市人大月刊等进行了宣传报道，引起社会积极的反响。先后有福建龙岩市人大、静安人大、宝山人大、闸北人大等来电来访了解开展专题询问的情况，相互学习交流，取得良好的社会效果。
7、制定专题询问办法。为了形成长效机制，在推进询问常态化和开展专题询问的基础上，区人大常委会着手制定《上海市长宁区人大常委会开展专题询问的办法》，并于
《办法》共有十三条，包括法律依据、基本原则等内容，并对议题确定、主体对象、程序安排、公开办法以及处理督办等方面作了规定。如《办法》第三条规定，专题询问一般每年举行一至两次；第四条规定，专题询问议题根据区人大常委会在听取和审议“一府两院”专项工作报告、开展执法检查中发现的突出问题等五种途径反映的问题确定，并列入常委会年度工作要点和常委会会议议程；第十一条规定，被询问人回答问题应态度端正、认真负责、实事求是、言简意赅。如有个别问题不能当场答复的，被询问人应说明原因，并经主持人同意后，在会后十个工作日内书面答复询问人，并印发常委会组成人员。询问内容涉及多个部门的，由一个单位或牵头部门主答，其他部门补充回答。这主要是从程序上对专题询问加以规范；第十二条规定，“一府两院”一般应当在三个月内将审议意见研究处理情况送交常委会有关工作委员会征求意见后，向常委会提出书面报告。常委会办公室应当将报告及时向常委会组成人员书面通报。区人大常委会专题询问的有关情况，要通过《长宁区人大常委会公报》、长宁人大网等向人大代表通报，并向社会公布。通报和公布的具体内容，由常委会相关工作委员会提出，经常委会分管副主任审定。
三、开展专题询问的效果
依法开展专题询问是在新形势下进一步完善监督方式方法、加大监督工作力度的有益探索，也是新形势下坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。在法律框架内，对监督的方式方法和形式内容，进行大胆探索、勇于创新，专题询问、专题调研、跟踪监督，增强了监督实效，有利于促进“一府两院”依法行政，确保法律法规、党委决策及人大各项决议决定得到贯彻实施。
1、使常委会审议准备工作更加充分。一方面，围绕审议议题，常委会组织委员和代表参加调研、座谈等活动，使常委会组成人员、人大代表充分了解现状，有的放矢地提出问题，提高专题询问水平。另一方面，专题询问监督方式促使委员和代表们提高履职水平，因为只有做足了功课，才能“问”出水准。
2、常委会审议质量进一步提高。专题询问的内容大多是专项报告中没有提及，但委员、代表和百姓十分关心的内容。通过相关部门负责人突出重点、释疑解惑，委员们可以更好地知情知政。这种一问一答的方式，不仅增加了双方的互动性，而且加大了审议力度，提高审议质量。
3、政府部门自觉接受人大监督的意识进一步强化。开展专题询问后，对于汇报专项工作的部门负责人来说，不仅仅局限于按照稿子进行汇报，还要回答询问，必须要认真准备、认真报告、认真答询。通过常委会组成人员、人大代表与政府部门负责人当面互动问答，问出深度和关键，答出责任和承诺，增强了政府部门责任意识和履职意识。
4、有利于推进“一府两院”工作。被询问的“一府两院”负责人认为，专题询问给了他们一个沟通的机会，一方面可以向人大报告工作进展和遇到的瓶颈问题，另一方面也了解了代表、群众关心的问题，从而有利于推动问题的解决，询问能“问”出他们的工作动力，更好地推进各项工作。
四、深化专题询问的思考与建议
张德江委员长指出，人大及其常委会要忠实履行宪法和法律赋予的职责，即敢于监督又善于监督，确保监督工作在法定权限范围内、依照法定程序进行；要围绕党和国家工作大局开展监督。把事关改革发展稳定全局的重大问题和人民群众普遍关心的热点难点问题作为监督重点。同时要正确处理监督与支持“一府两院”工作的关系；要进一步完善监督工作方式方法。深入开展专题询问，完善组织方式和工作机制，增强监督的针对性和实效性。为使专题询问开展得更加有声有色、富有实效，具体思考与建议如下：
1、要注重科学选题。选准专题询问的议题，常委会要围绕经济社会发展大局，围绕人民群众关心的热点难点疑点问题，特别是群众反映强烈的带有倾向性、急需解决并通过政府努力是可以解决的问题作为专题询问的主要议题。
2、要注重深入调研。调查研究是从实际出发的中心一环，是尊重客观规律、发挥主观能动性的典型形式，了解客观实际，必须深入群众深入实际进行调查研究，把客观存在的事实搞清楚，把事物的内部和外部联系弄明白，从中找出能够解决问题、符合群众要求的办法来。
3、要注重询问前的准备。专题询问搞得好不好，是否有效果，取决于询问前的精心准备。在询问前要重点抓好以下三个环节。一是制定专题询问工作方案，二是广泛听取各方意见，三是加强与政府相关部门沟通。
4、要注重询问实效。询问前在充分调研的基础上，确定询
问问题的范围，主题要明确、重点要突出、针对性操作性要强，问题宜精不宜多，宜深不宜浅，宜专不宜广，以保证询问有深度、有力度。
5、要注重跟踪督办。专题询问的直观效果在于面对面监督，而最终效果在于问后办理。会后要形成专题报告，交政府相关部门办理，并要求相关部门认真研究，制定整改方案，在规定时间内抓好落实与反馈，做到有询问、有答复、有办理、有结果、有报告。
随着人大监督工作的不断向前发展，专题询问在现有的基础上必将会更加广泛、更加深入地运用在人大工作实践中。专题询问目前尚处在探索阶段，仍存在许多不足和有待提高的方面。比如，询问与被询问尚未形成良好互动；询问质量有待进一步提高；目前在常委会委员和人大代表中还存在不愿问、不敢问的现象，心有顾虑怕伤感情，怕影响与政府部门的关系；存在不善问、不会问，问什么、怎么问，专题询问的底气不足等问题。总之，无论是在内容形式、工作程序上，还是在理论研究上都需要我们在实践中不断创新完善，不断地总结、规范和提高。
附：《长宁区人大常委会开展专题询问的办法》
长宁区人大工作研究会第六课题调研组
上海市长宁区人大常委会开展专题询问的办法
为进一步加强和改进长宁区人民代表大会常务委员会（以下简称区人大常委会）监督工作，促进区人民政府、区人民法院、区人民检察院（以下简称区“一府两院”）依法行政、公正司法，根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等法律的有关规定，结合本区实际，制定本办法。
第一条 专题询问应坚持依法监督、民主公开、突出重点、讲求实效的原则。
第二条 开展专题询问，一般按照确定询问议题、制定工作方案、开展专题调研、实施专题询问、审议专项报告、形成审议意见、跟踪监督落实等步骤进行。
第三条 专题询问一般每年举行一至两次。专题询问应紧紧围绕区域经济和社会发展的中心任务，针对关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，与区人大常委会重点审议议题相结合。
第四条 专题询问议题根据下列途径反映的问题确定，列入区人大常委会年度工作要点和常委会会议议程：
（一）区人大常委会在听取和审议“一府两院”专项工作报告、开展执法检查中发现的突出问题；
（二）人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见中，集中反映的或者长期未解决的问题；
（三）区人大常委会组成人员提出的比较集中的问题；
（四）各工作委员会在调查研究中发现的突出问题；
（五）人民群众来信来访集中反映的问题。
第五条 区人大常委会组成人员及列席区人大常委会会议的人大代表为专题询问的询问人。专题询问事项涉及到的“一府两院”及其相关部门和市直管部门的主要负责人为专题询问的被询问人。
第六条 开展专题询问前应成立调研组，由区人大常委会分管主任牵头，相关工作委员会负责，常委会组成人员、人大代表和有关专家参加，负责拟定具体工作方案，开展前期调研，形成调研报告。
第七条 调研组应当紧密围绕审议议题开展工作，结合调研情况和专项工作报告，征询区人大常委会组成人员专题询问的意见和建议。
第八条 区人大常委会相关工作委员会应就专题询问议题、工作方案和拟询问事项，及时与“一府两院”相关部门进行沟通，并向常委会组成人员反馈。“一府两院”专项工作报告的提交、印发，按照《区人大常委会议事规则》的有关规定执行。
第九条 询问的问题如涉及国家秘密不便回答的，被询问单位或部门应当作出说明。
第十条 专题询问由区人大常委会会议主持人主持。被询问的部门应由其主要负责人参加会议。
询问时，先由相关部门就该议题作专项工作报告，然后在主持人的主持下，采取问答形式，由询问人提出问题，被询问人当场回答问题。询问人可就同一问题补充询问，被询问人应就补充询问作补充回答。
第十一条 被询问人回答问题应态度端正、认真负责、实事求是、言简意赅。如有个别问题不能当场答复的，被询问人应说明原因，并经主持人同意后，在会后十个工作日内书面答复询问人，并印发常委会组成人员。
询问内容涉及多个部门的，由一个单位或牵头部门主答，其他部门补充回答。
第十二条 专题询问结束后，由区人大常委会相关工作委员会根据专题询问及审议情况进行综合整理，形成审议意见，按规定程序，交“一府两院”研究办理。
“一府两院”一般应当在三个月内将研究处理情况送交常委会有关工作委员会征求意见后，向常委会提出书面报告。常委会办公室应当将报告，及时向常委会组成人员书面通报。对审议意见的跟踪办理，按照《上海市长宁区人民代表大会常务委员会关于进一步加强审议工作的若干规定》执行。
区人大常委会专题询问的有关情况，要通过《长宁区人大常委会公报》、长宁人大网等向人大代表通报，并向社会公布。通报和公布的具体内容，由常委会相关工作委员会提出，经常委会分管副主任审定。
第十三条 本办法自通过之日起施行。