- 发布日期：2014-10-09
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监督视窗
关于街道人口服务管理工作的调研报告
人口管理工作是一项涉及面广、系统性强的工作，涉及各级政府部门和多个职能部门。根据区委关于“进一步加强人口综合管理、严格控制人口规模、优化人口结构”调研课题的有关要求，在区人大常委副主任刘英的关心指导下，华阳街道人大调研组自今年3月起，认真开展街道人口管理工作分课题调研。调研组坚持问题导向，依托社区实有人口电子走访日志系统，以华阳为例，对社区实有人口数据进行梳理分析，同时，通过华阳、江苏、天山、仙霞、程桥、北新泾6个街道专题座谈会、抽样调查、实地走访、资料收集、梳理分析、联动分中心工作例会等形式，深入分析辖区内人口总体情况，综合评价人口管理工作现状，总结归纳主要做法及目前存在的问题，初步提出控制本街道人口的目标、方向、趋势与加强人口管理的具体举措。
一、华阳街道实有人口的基本情况
华阳街道地处上海市长宁区的东北部，面积2.04平方公里，下设居委会21个，，辖区内存在不少二级以下旧里，还有中山公园地区商业中心以及2号、3号、4号交通枢纽。截止目前，华阳街道实有人口105916人，其中，常住人口82596人，占全区常住人口10.39%，户籍人口56512人、外来人口20663人、外籍人口5421人（见图1）。
图1 华阳社区常住人口结构
与2010年第六次全国人口普查统计结果相比,近年来，由于华阳地区内凯欣豪园二期、兆丰嘉园二期、八八金庭等新楼盘陆续上市，且入住率不断提高，街道的常住人口增加9866人，其中，户籍人口5693人、外来人口1568人、外籍人员2605人。同时，随着2012年底开始的凯桥东块、江苏北路西块以及2013年启动的汇川路北块、昭化路25弄基地旧改征收和长宁支路、万航渡路综合整治等工作的开展，户籍人口增速逐年降低，外来人口出现减少现象（见图2）。
图2 2010-2013年华阳社区实有人口变化情况
通过对长宁区东部、中部、西部部分街道进行人口数据抽样分析，我们可以看到（见图3）：“六普”以来，虽然各街道土地征收、楼盘出售、综合整治情况不一，但常住人口总体上均呈现增加趋势，这对人口服务管理、人口控制工作提出了更高的要求。
图3 各街道常住人口数据情况
就华阳而言，“六普”以来社区人口变化快、人户分离情况增多、户籍人口逐渐减少，人口变化呈现以下特征：
1、人口总量呈现持续增长趋势。与“六普”相比，社区常住人口共增加7276人，其中，外来人口增长2140人，去年因旧区改造、综合整治等工作，减少了572人，外来人员所占比重变化不大。
2、老龄化进程呈现加速趋势。常住人口中，60周岁以上老人18047人，占常住人口的21.85%；65周岁以上12075人，占14.62%，较“六普”的10648人增加了13.4%，社区老年人数量不断增长。
3、来沪人员呈现长期化、家庭化趋势。从居住证登记情况看，来沪人口中在沪居住3年及以上的达到16346人，占外来人口的79.1%，该群体在上海工作生活时间较长，公共服务需求不断提高。
二、街道开展人口服务管理工作的做法
街道目前主要是协助区人口办、区公安局做好实有人口信息采集工作。近年来，各街道以我区开展社会管理创新综合试点为契机，积极完善“三个实有”数据库。随着居住证制度和“三个实有”建设的不断推进，人口数据已逐步被纳入政府有效管理范围，主要做法有：
1、强化人口信息采集，健全实有人口管理制度。华阳街道建立了实有人口综合服务和管理领导小组、街道实有人口综合服务管理办公室，建立了居民区实有人口服务和管理登记站，负责辖区内人口数据收集和更新等日常管理工作,进一步探索和完善实有人口、实有房屋全覆盖管理工作模式。根据《华阳社区关于加强实有人口、实有房屋信息采集维护的实施意见》，利用公安派出所的专业优势加强对户籍人口和外来、外籍人口的信息采集，各居民区以综合服务管理办公室为平台，充分发挥块长、楼组长的作用，配合社区民警和房屋协管员做好实有人口信息的采集工作。
2、完善人口发现机制，规范电子走访日志流程。为加强“三个实有”管理，2010年10月社区实有人口电子走访日志系统正式上线。该系统是建立在社会管理与服务信息平台基础上，通过居民区干部、社区民警、专业社工、综合协管员、党员、物业负责人、责任医生、群众团队等对小区居民的走访情况录入信息平台的形式，从源头建立和完善人口发现机制，目前这一系统已成为发现人口变化、了解社情民意的重要手段。一方面，通过对街道实有人口库的实时更新，充分利用人口信息，积极探索、合理优化各类实有人口服务机制，包括持有居住证件的来沪人员提供的各类社会保障和服务。通过对辖区内特殊人群的排摸梳理，从源头上预防和减少犯罪，维护社会稳定。另一方面，通过电子走访日志的应用，对无居住证件或者居住证件失效的来沪人员，督促其及时依法办理，及时了解居民的社情民意，及时上报、处置。
3、促进人口实名登记，试点推进IC门禁卡系统建设。2012年，探索尝试居民小区IC门禁卡系统建设，即将人口信息数据采集、后台实时监管等功能附加于电子防盗门系统，并以“一人一卡、实名登记”的原则发放门禁卡，加强对居民楼出入人员、防盗门开闭情况的管控。利用IC门禁卡将居民信息与门禁信息相结合，依托IC门禁系统建设，及时了解来沪人员信息，严控制卡环节，从源头上遏制群租现象的发生。在提升小区安全防范水平的同时，促进人员信息实名制登记，将人口管理寓于公共安全服务之中。
4、加强人口服务管理，促进人口合理有序流动。通过开展“灰色就业、灰色居住、灰色经营”专项整治，加大对群租、无证经营等违法违规行为的整治力度，加强对特殊人员的管理和服务，防止造成社会危害。街道结合江苏北路西块旧改征收工作，开展了长宁支路专项整治行动，牵头城管、公安、交警、食药监、工商、市容等职能部门，对无证乱设摊、跨门营业等行为进行集中整治，共取缔无证摊782个，将无证摊贩请出社区。
三、目前街道开展人口服务管理工作存在的问题
在总结经验的同时，我们也看到工作中存在着一些问题和困难，主要是：人口基础信息变动大、采集不及时；数据统计困难、各部门数据资源整合尚未形成、人口信息共享应用仍处于初级阶段；来沪人员法制意识薄弱，难以实现管理全覆盖等。
1、人口基础信息变数大，数据采集统计有困难。由于旧区改造动迁人员变动较大、来沪人员流动性以及人户分离等因素，造成人口信息导入、更新相对滞后，缺乏专业信息数据分析，人口信息数据与实有人口数间存在较大差异。基础信息的真实性、时效性不足，“三个实有”数据库以及后续开发的社区电子走访日志未能体现更好的效果。
2、来沪人员法制观念淡薄，人口管理工作难开展。一是依法从业意识薄弱。由于工作的临时性，劳动合同签订率较低，很多来沪人员无暂住证、居住证，在沪亦无社会保险金缴纳记录。二是住房管理存在漏洞。从来沪个体工商人员专项调查来看，来沪人口多以租房居住，群租现象严重，环境卫生脏乱，而市场经营者往往重经营、轻管理，缺少对来沪个体工商人员的系统管理。三是自觉登记意识较差。来沪租住人员基本不会主动向所在居委会或派出所登记人员信息，在整治群租上执行不够有力有效，导致地区实有人口动态管控难度较大，信息登记率停滞不前。
3、各部门联动机制还未理顺，系统未能实现资源共享。人口服务管理涉及计生、教育、卫生、工商、劳动、社会保障等多个政府职能部门。目前，人口管理机构主要针对人口基本信息采集，管理内容相对单一。街道虽是来沪人员日常服务管理的具体实施主体，但因不具备执法职能,导致在社区管理的过程中多以“间接”管理、“柔性”管理为主，管理力度与管理要求不相适应。居委会在协助人口信息采集工作中，数据入库后，应用数据需要高级权限，信息共享不足，导致工作中信息缺失，无法提供有针对性的服务。
四、加强街道人口服务管理工作的目标举措
（一）街道今明两年人口趋势预判、调控目标
华阳街道在未来两年人口规模总体呈平稳趋势。（1）受单独二孩政策和辖区内新开发楼盘影响，人口可能略有增长。一方面，根据市卫计委调查，上海1000对单独夫妻中仅10余对有生二胎的意愿，据悉近期街道内想申请单独二胎的夫妻仅6对；另一方面，2014、2015年街道虽然没有新开发的楼盘，但兆丰嘉园二期、八八金庭仍有一部分未售房源。据初步统计约为200套，按照成功出售50%，每户入住2-3人测算，预计新增人口在250人左右。（2）受旧改征收、群租整治、打击违法从业、非法经营以及拆违等工作的影响，迁出人口增多，总人口有所回落。一是辖区内6块边角料和3个结转基地共涉及500余户居民，按照每户3人测算，共有1500人。二是社区现有10余个群租较严重的居民小区，通过条块联动进行综合治理，预计减少50余人。三是加大对违法从业、非法经营、无证设摊、违章搭建等行为的打击力度。对辖区内214个沿街六小场所进行业态调整，减少美容美发和小餐饮店铺数量，重点对现存20余处经营、生产、居住“三合一”场所进行整治，按照每处5-6人，预计减少120余人；乱设摊现象较严重的中小道路进行整治，巩固长宁支路、万航渡路1384弄等市容联合整治成果，加大对武夷路、凯旋路、安化路等处流动摊贩的整治力度，力争2年内使辖区内夜排档、无证设摊数量减少50%以上，预计减少近300人。综上所述，明确华阳街道2014-2015年人口管理工作目标减少1500人。其中，2014年预计减少旧改基地65%的人口，分流近1000人；2015年通过各类整治，减少来沪人员500余人。
根据对各街道情况的排摸和比照分析，东部街道旧改基地比较集中，乱设摊、群租、违章搭建等情况较为突出；中部街道基本没有旧改任务，人口减少空间较小；西部街道因购房导入因素，人口增加的可能性较大。推测中部街道人口减少数量低于东部，西部低于中部。
（二）加强街道人口服务管理工作的对策措施
为落实区委关于人口规模控制目标，实现进一步加强人口综合管理，严格控制人口规模、优化人口结构的总体要求，就华阳街道2014-2015年人口服务管理工作提出以下对策措施：
1、优化电子走访日志，提高实有人口信息的采集率和准确率。推进“三个实有”信息化建设，加强实有人口、实有房屋、实有单位以及从业人员的信息采集、梳理和排查工作，完善日常数据维护、信息共享和应用机制，加强对部门和基层应用的指导培训，提高人口信息数据的覆盖面、时效性和准确性。
2、加快旧改进程，从源头上减少人口数量。全力配合推进江苏北路西块、汇川路北块、延安西路1289弄3块结转基地及6块边角料地块旧改征收工作。旧改基地中居住群体复杂，除本地居民外，更多的是租住于此的来沪务工人员，且人员相当密集，争取早日地平事了，从源头上控制来沪人员入住。
3、加大对群租等行为的整治力度，加强对来沪人口的调控。一是巩固长宁支路、万航渡路1384弄等市容联合整治的成果，加强对武夷路、凯旋路、安化路等处流动摊贩进行整治，减少辖区内夜排档、无证设摊数量，促使外来设摊人员离开本辖区。二是加强对群租、违章建筑租住等情况的排查，积极争取房东配合，进一步压缩存量、杜绝增量，对现有的20余套群租房开展集中整治，定期对40余套集体宿舍进行排摸，防止集体宿舍向群租房转化，有效减少外来租住人员数量。三是对辖区内214个沿街六小场所进行业态调整，减少美容美发和小餐饮店铺数量，减少经营、生产、居住“三合一”现象，减少沿街六小场所居住、工作人员数量。
4、加强条块联动，提升人口服务管理效能。加强职能部门间的合作沟通，形成人口管理的协同联动模式，进一步理顺与公安、计生、民政、教育、卫生、人保、劳动、工商、税务等职能部门的关系，健全人口信息共享、动态信息更新的工作机制。街道在协助做好人口信息采集工作的同时，要寓管理于服务，在服务中掌握情况，为工作开展争取主动权。
5、凝聚各方力量，形成综合服务管理合力。积极发挥基层组织、群众组织的作用，共同解决公共资源配置不足等问题；依托居民区自治组织，加强对居民的普法宣传教育，强化治安防范、消防安全、公共卫生等相关知识的宣传和普及；加强对小区物业公司的管理，定期开展指导，多渠道推进社区人口服务管理工作。
（三）若干建议
1、进一步加强人口管理规划。科学分析城市人口规模，推动构建区域联动的人口管理工作格局，统筹解决人口总量、素质、结构与分布问题，通过推动产业结构调整、理性规划基础设施和公共服务资源，促进人口合理布局，不断优化人口结构。
2、进一步完善户籍管理制度。一方面，通过出台相应法规政策，推动解决日益突出的人户分离问题。（以已完成旧区改造的曹家渡基地为例，2700户动迁居民现有1/3处于人户分离状态，工作对象脱离管理视线，削弱了户口管理工作的服务功能，不利于社会管理的有效开展。）另一方面，提高来沪人员在本市落户的准入门槛，控制外来人口规模。
3、进一步完善居住证制度。加强临时居住证的凭证功能，严格执行来沪人员公共服务待遇梯度，调整来沪人员及随迁子女享受教育、医疗等公共服务的具体实施办法，适当减少福利性人口导入。