一、 背景概况
天山五村位于天山路与茅台路之间，东起古北路、西至芙蓉江路，房屋大多建于上世纪五、六十年代，房屋老化、破损严重，房屋规划可居住总户数4301户，目前，实际居住总户数4913户，户籍人口总户数3791户，户籍人口总数11380人，实际居住总人口12743人。其中，户在人在的5113人，户在人不在（沪籍）6367人，户不在人在（非沪籍、外地产权人）2296人。呈现“五多”的特点：一是困难群体多（低保381人、支内回沪344人、大重病276人、失业359人、协保397人、无业636人）；二是老年人口多（60岁以上的2907人、80岁以上868人、独居老人240人）；三是特殊人群多（残疾人340人、精神病人96人、“两劳”释放19人、吸毒36人）；四是外来承租户多，共有外来承租户1805户、人口5334人；五是存量违法建筑多，具有体量大、搭建时间长，形成原因复杂的特点。据统计，天山五村有各类违章搭建682户，其中占道违章搭建80户、占绿违章搭建202户、楼顶违章搭建346户、悬空违章搭建40户、天井违章搭建14户。近年来，随着改革开放的深入，城市化、城镇化的推进，加之长宁区其他街镇市政建设、动拆迁，造成大量外来务工人员积聚仙霞，天山五村外来人员积聚更加明显，这些外来人员基本无正规职业，主要靠在五村卖菜设摊经营为生，居民投诉不断。
民有所呼，我有所应。仙霞代表组姚为群、史健勇、郭锡军三位代表，在十五届五次人大会上联名提交了关于对天山五村进行综合整治、规划等方面的代表书面意见，区人大高度重视，将其列为区人大重点督办件，由区人大常委会主要领导重点牵头督办。仙霞代表组全体代表也就此开展调研活动，分三个调研小组，在李树林组长的部署下，具体调研活动由各小组召集人根据调研子科目自行安排，再由小组成员根据实情进行整理汇总。然后进行大组研讨，在集思广益群策群力的基础上达成共识，最终形成专题报告，供上级决策部门参考。
二、主要问题
一是小区乱设摊扰民。2013年7月之前，天山五村小区三条主干道每天高峰时期集居了近150多家各类摊贩，道路拥堵不堪，行人和自行车通行都很困难。小区垃圾成堆，环境脏乱，占道占绿、毁绿现象严重。每天早晨4、5点钟，小区中充斥着各种摊贩的叫卖声，扰民现象非常严重。二是违章搭建众多。自九十年代初起，天山五村部分居民为改善居住条件，陆续在房屋公共部位和屋顶、楼层中间悬空等处实施违章搭建，致使楼房结构遭受严重破坏。据统计，五村地区私自搭建的违法建筑有1003处，其中楼顶搭建400间，房屋外立面搭建108间，底层搭建495间，总面积近1万平方米。违章搭建主要用于居住人员、自建厨卫、经营仓库、外借出租等用途，也有搭建鸽棚等情况。三是房屋老化严重。由于整个住宅小区内的房屋结构日益陈旧，部分墙体屋面开裂渗漏，配套设备、设施老化及自然损坏现象十分严重，目前，五村地区与天山路落差近70公分，每逢台风大雨，许多房屋均出现地下水倒灌、房屋严重进水等问题。部分房屋地基同楼墙脱裂，大部分房屋结构变形，致使门窗无法正常开闭。四是消防隐患突出。部分尚未实施旧小区综合改造的四层尖顶房没有安装避雷带，可能面临严重雷击事故。小区违法建筑大多由易燃材料简易搭建而成，随意拖拉电线、管道煤气和瓶装液化气合处合用等现象严重，据统计，目前尚有近150个钢瓶在使用，存在严重的消防和安全隐患。而小区道路拥挤，消防车、救护车等应急车辆难以正常通行。
三、目前现状及具体举措
自2013年7月起，区委、区府把天山五村乱设摊综合整治，作为检验开展群众路线教育实践活动效果的抓手。一年来，各部门始终保持对五村乱设摊行为的高压打击态势，压缩五村摊贩经营、生存空间，下大力改善五村各类硬件设施和脏乱差的环境面貌，稳步推进各类便民利民服务项目建设。目前，天山五村固定场所的摊位由过去的49家，下降到7家，流动摊贩由过去的93家，下降到15家，固守执法时间段，流动设摊现象基本杜绝，五村整体的环境面貌有了很大的改变，具体举措有：
1、“三防”同步，进一步加强了小区管理力量。加强技防建设，增设、调整45路监控探头，消除盲点，增设了监控室和监控人员，实现24小时监控。完善物防管理，完成茅台路、天山路2个出入口车行、人行道闸安装和路障设置，通过设置景观设施、增设停车位等措施，从硬件上限制设摊。增配人防力量，增设保安20人，每天固定有6个保安在小区巡查，物业保安与职能部门进一步形成“乱设摊、乱搭建，以及治安案件”的联动处置机制。
2、管控并举，进一步遏制了违法经营现象。拆除五村占道、占绿违章搭建房屋21间，房屋本体悬空违法建筑6间，计530平方米，破墙开店房屋封门8间，拆除绿化带私搭竹篱笆38处，基本消除主干道破门开店、无照经营源头。加大五村人口管理力度，整治群租17间。成立综合整治推进办公室，加强五村乱设摊全天候管控，先后组织联合执法行动32次，处理占道设摊45起，扣缴流动三轮车165辆次、机动车22辆次，电子秤180台，取缔无证无照菜店15家，停业整顿36家，处罚违法行为53起，治安拘留暴力抗法经营户16人，使固定场所设摊从49家下降到7家，流动摊贩从93家减少到15家，基本实现固守执法时间段无流动设摊情况。
3、便民惠民，进一步赢得了群众认可支持。开展环境美化工程，主干道新砌围墙130米，调整补种绿化15000平方米，安装绿化隔离栏540米，确保了主干道道路通畅、环境整洁。结合居民需求，新装晾衣架350米，新建150平方米休闲点1处，开设“屋小饭香”老年助餐点，解决了部分独居、高龄老人就餐难的问题。同时，在区国资委、九华集团的支持下，先后搬迁迪亚天天超市、邮政局、牛奶棚等经营主体，于3月21日开出了“五村菜店”方便居民就近买菜，经营半年来通过特价菜、便民服务、菜价公示等措施，受到居民欢迎。
4、稳妥处置，进一步消除小区安全隐患。五村整治一年来，街道及时应对“9.13”特大暴雨、“坠物伤人事件”、以及火灾事故等各类突发状况，通过第一时间上门稳定居民情绪，第一现场搭建平台处置问题，完善了突发事件应对机制，进一步理顺小区管理体系。针对小区居民楼地势低易积水的情况，充分吸收居民合理化建议，安装挡水板110块，一定程度上解决了汛期底楼进水问题。在稳妥处置违建坠物伤人事件的同时，进一步加大对小区房屋隐患宣传、排查、整改力度，先后2次拆除房屋本体违章建筑8处，得到了居民的充分谅解和支持。在快速处置外来承租户火灾事故的基础上，举一反三，进一步加强火灾隐患排查，公安派出所共收缴无证液化气钢瓶80余只，街道与区民防办开展外来人员燃气安全检测1698户，基本达到全覆盖。与此同时，街道先后4次组织机关干部、高洁公司、居委会、物业等500人次开展环境整治行动，清运垃圾85车。居委会每周开展一次志愿者清洁家园行动，每两周开展一次大型宣传活动，每月召开五村“四位一体”会议，进一步推动五村自治管理。
四、经验做法
1、多部门配合的联合执法机制进一步成熟。天山五村综合整治工作是一项系统、综合性工作，共涉及到公安、城管、房管、工商、食药监、新长宁集团、九华集团等多个部门和单位，涉及到人口管理、房屋安全、违法建筑、物业管理、国有资产管理等各项内容。结合五村整治的实际，各职能部门在实践中不断调整工作方法，打破部门间壁垒，完善联合执法机制。制定了五村市容综合治理实施方案，整合执法力量，明确任务职责和工作目标，建立五村固守值班和外围机动整治相结合的联动执法模式。先后对流动三轮车的整治逐步摸索出“城管开单、交警暂扣、罚款上限、扣押延长”的执法模式；对187户检测为存在严重现实危险的房屋，摸索出“专业检测、公示督促、交易冻结、集中整治”的拆违模式，取得良好的执法效果。与此同时，因势利导，借力打力，进一步强化综合治理在五村整治中的叠加效应。深入推进无证无照经营整治、“群租”整治、违法建筑拆除工作，依法取缔无证无照经营“菜店”、小杂货店、棋牌室26家。先后8次组织对五村小区内群租户进行专项整治，拆除床位89张。重点加大对存在严重现实安全隐患、有群租嫌疑、出租经营、占道占绿等行为的违法建筑拆除力度。多部门联手打“组合拳”，从源头上消除五村乱设摊赖以生存的土壤，维护五村居民的切身利益。
2、“疏堵结合、自治管理”提高整治成效。一年多来，街道坚持高压打击态势不放松，在此基础上按照“疏堵结合”原则，成立专门工作小组，多次约谈五村摊贩，先后协调美天公司提供45个摊位给摊贩，仙霞物业为7名摊贩介绍工作，五村菜店吸收了8名摊贩进场，分流疏导工作确保整治工作能够有序有效地推进。在对违法建筑排摸的过程中，仔细排查确实存在家庭困难、存在疾病或残疾情况有51户，按照“轻重缓急、有序疏导”，劝说其以自行整改为主，对存在安全隐患督促整修。与此同时，街道坚持加强自治共治管理，增强五村综合整治内生动力。五村相关居委会、业委会、仙霞物业公司积极配合做好摊贩信息摸底、制定疏导分流方案、做好拆违整治的群众工作，进一步弘扬正气、鼓舞士气。居委会等自治组织定期开展“为民服务、清洁家园”社区志愿行动，在调解矛盾、治安巡逻、民心工程建设等方面充分发挥了自我管理、自我宣传、自我组织的作用。先后组织了“干净、路畅、人和”集中宣传暨便民服务活动、“五村之约”宣传演出、端午节与整治队伍共庆佳节等活动，进一步形成“家园共治”的氛围。
3、始终把居民期盼、民生需求放在首位。街道坚持结合群众路线教育实践活动的开展，着力解决突出问题，让五村群众得实惠。坚持听取意见与提高群众满意度相结合，开展“坚持群众路线，整治五村市容顽疾”为主题的教实活动专题研讨会，广泛听取各方对五村整治工作的意见建议。坚持“转作风，顺民意、听民声，解难题”，五村综合整治无论是硬件设施的改善、乱设摊整治、违章搭建、竹篱笆的拆除，还是新建围墙天井、便民服务项目的建设，都十分注重听取居民群众的意见建议，及时调整方案，改进工作，着力解决五村居民反映比较集中的乱设摊、违章搭建、环境脏乱等突出问题，持续推进各类便民服务项目在五村落地，让五村居民切实感受到身边的变化、干部作风的改进。
4、基层干部队伍充分展现战斗力。截止2014年9月底，天山五村的综合整治工作已累计出动执法力量15905人次，整治时间长达426天。在此期间各部门克服了亚信峰会保障、文明城区创评迎检所面临的条线工作任务重、人员紧张等情况下，主动跨前、积极作为，确保打好五村整治的持久战。街道坚持大规模集中整治、拆违、群租整治等重大行动，主要领导现场一线指挥，街道机关干部每天早上6点参加五村整治，晚上参加水城路整治至凌晨3点，克服了个人、家庭各种实际困难，毫无怨言。各职能部门参战队员经受了去年持续近50天的极端高温、部分摊贩阻挠执法、暴力抗法等诸多考验，放弃节假日休息，克服身体疲劳、精神紧张、心理压力大等困难，夜以继日，连续作战。仙霞派出所民警席海军，身患癌症，但一年多来起早贪黑，经常看到他在五村就着矿泉水服药，仍然坚持在五村整治的第一线。仙霞城管中队队长焦志坤先后多次受到摊贩的人身攻击和人格侮辱，面对摊贩发动汽车冲撞，手握刀具恐吓、谩骂，不畏惧、不退缩，坚守岗位，严格执法，充分体现了执法队伍的战斗力。
五、几点建议
虽然天山五村综合整治工作取得了阶段性的成效。但客观地说，五村内固定摊位、流动摊贩有回潮、反弹现象，非整治时间段五村流动设摊依然存在，五村周边新渔东路、茅台路等道路三轮车流动设摊屡禁不止，占道占绿、房屋本体的违法建筑还大量存在，还没有实现物业“一体化”管理目标等。天山五村综合整治是特大型城市加强外来人口管理大课题的缩影，是仙霞街道社会治理的顽症，涉及外来务工人员生存需求和本地居民群众对居住环境、生活品质等方面民生诉求之间的突出矛盾，情况复杂，从根本上彻底解决问题，任务艰巨，工作难度大，要做好长期作战的思想准备。对五村综合整治工作有如下几点思考：
1、继续做好天山五村外来经营户的相关信息调查摸底工作，做到底数清，情况明，及时掌握五村经营户动态信息，结合社会治安管理、外来人口管理、民主自治管理，群租整治管理，重点打击在五村有一定影响力、顽固设摊的少数经营户，加强五村经营户分层分类管理，做到一户一档、一户一表，一户一政策，多部门联手，齐抓共管，提高天山五村综合整治的实效。
2、进一步明确管理人员职责，完善工作措施，加强相关培训和破解整治难点工作研讨，探索建立五村常态长效固守值班与外围机动整治相结合应急联动执法模式，努力提高天山五村综合整治的实效。力争2015年6月底前，逐步过渡到由仙霞物业公司负责实施五村常态长效综合管理的目标。
3、重心转移到推进便民服务项目建设。协调区相关职能部门，加快各类便民利民实事项目在天山五村落地。会同区绿化市容局，按照成熟一块、补种一块的要求，对五村绿化带被毁、被占的场地实施绿化补种，稳步推进新建小区垃圾箱房、围墙天井、绿化带隔离栏、晾衣架等工作。2015年，结合旧小区综合改造工程推进天山五村老旧电线整修改造、楼道整修、局部墙面粉刷和小区路面整修，下大力改变天山五村环境脏乱差的局面。
4、继续牵头协调区房地局、区城管大队、区拆违办等职能部门，按照“先急后缓、先易后难、区分重点、稳步实施”的原则，扎实推进五村占道、占绿以及房屋本体悬空、楼顶违法建筑的拆除工作，坚决控制增量，减少违法建筑总量，逐步消除安全隐患，努力实现还路于民，还绿于民的目标。
5、进一步推进天山五村自治和共治管理工作。围绕推进小区物业“一体化”管理，落实经费保障、形成工作机制，力争明年6月底前完成天山五村物业“一体化”管理目标。充分发挥五村居委会、业委后、各类志愿者队伍在自治共治管理中的作用，固化一年多来五村综合整治民主自治管理成功的经验，探索人口结构复杂、硬件条件落后的大型老旧公房居住小区社区规范化管理的新路子。