长宁区人大周家桥街道代表组

上海市早在“十一五”期间就确立了“9073”养老格局，即90%老人在家庭养老、7%依靠社区养老、3%依靠机构养老，并进行了较好地探索实践。家庭养老是指以家庭为载体，由家庭成员提供养老资源的养老方式；机构养老一般是指老人自费入住公立或民营的养老院、福利院、敬老院和护理院等，得到相应医疗和照护服务的养老方式；社区养老是前两者的中间形式，是指以家庭养老为主，辅以由社区相关机构提供日托、家政、送餐、精神慰藉等服务的养老方式。

从现实情况看，家庭养老存在因目前已由独生子女构成核心家庭，空巢家庭、儿女忙于工作无暇照顾老人、照顾老人的知识和技能欠缺等弊端。社会养老存在因养老机构数量不足、服务质量不一以及养老家庭经济承受能力等因素，只能满足少部分养老需求。而以家庭养老为核心，社区服务为依托，专业化服务为依靠，通过政府扶持、社会参与、市场运作，向居家老人提供生活照料、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐等为主要服务内容的社区养老模式将成为发展主趋势。

长宁区人大周家桥街道代表组组织代表对周家桥社区近年来社区养老服务工作探索实践情况进行调研，总结经验，指出问题，提出合理化意见建议，进一步发挥人大代表参与社区治理、参政议政，促进社区共治等方面的积极作用。

一、目前社区开展养老服务的基本情况

（一）社区老年群体基本情况

截止2015年6月底，周家桥街道实有人口约7万，60周岁以上老人有14367人（其中：65周岁以上老人9325人，80周岁以上老人2353人，90周岁以上老人324人，100周岁以上老人8人）。社区老年人群体中，独居老人有684人，纯老家庭老人有1172户，失能失智老人约150人。辖区现有养老机构1家，为公办民营的上海慧璟敬老院，共有床位60个。

（二）目前社区养老服务形式和内容

1、日常生活服务。日常生活服务方面的服务主要包括日间照料和上门服务。日间照料主要是以解决家人照料不足的问题。目前周家桥街道在中山公园地区社区生活服务中心设有老人日间照料中心共有20个席位，目前入驻老人享受服务15名。上门服务也称居家养老服务，周家桥社区的居家养老服务主要包括老年助餐、助洁等服务内容，这种服务形式可以让老年人不脱离自己所熟悉的环境而得到照顾。目前，按照相关条件要求，社区日均提供老年助餐300人，月均提供居家养老服务3500人次左右。

2、医疗保健服务。社区医疗保健服务是社区养老服务的重要内容。目前周家桥社区医疗服务的主要内容包括：提供家庭医生服务，了解和掌握签约社区老年人的基本情况，指导老年人居家、出行意外伤害的预防、自救、他救；为社区老年人提供一般常见病、多发病和诊断明确的慢性病的医疗服务，疑难杂症的转诊，急危重症的现场紧急救护及转诊；为老年人提供家庭出诊、家庭护理、家庭病床等家庭医疗服务等；为老年人提供长期护理，即为需要长期照顾的老人提供治疗和护理；开展心理咨询、心理健康服务等。目前社区共有家庭医生17名，家庭病床160个，签约病人28000名，其中60周岁以上老人约8400人。2014年共为1900名65岁以上老年人进行了体检，共开展各类预防、自救、心理健康等讲座180场次，参与人次达5500。

3、精神生活服务。精神生活方面的服务主要是为帮助老年人摆脱孤独，促进心智健康而提供的服务。目前周家桥社区此方面服务的主要内容有：由低龄老人结对高龄老人的“老伙伴计划”，社区里85位老伙伴计划志愿者结对帮扶400位高龄老人。此外，通过发挥老年协会、关工委、社区老年学校等平台作用，社区及各居民区开展形式多样的老年群体文化活动，举办书法、棋牌、歌咏等比赛活动，丰富老年人文化娱乐活动等。

二、社区养老服务需要解决的主要问题及原因分析

长期以来，周家桥社区围绕丰富社区养老服务内容形式进行了积极探索，总体上能基本满足老年群体需求，但通过调研我们认为社区养老服务还存在资源供需总量不平衡、专业人员不足、多元主体参与激励机制亟需完善等问题，建议有关部门进一步重视，并加以研究、解决。

    1、社区养老服务资源供需总量不平衡。以周家桥社区为例，一是该社区是以建成使用10年以上的商品房小区和上世纪80、90年代建设的老公房为主的居住型社区，居家养老服务功能配套与社区整体规划建设匹配不够，大多数老小区养老服务设施普遍不足、场地狭小，发展受到严重制约，商品房小区周边共享资源也十分有限。受此限制，社区目前能提供的助餐、助洁、文化休闲娱乐活动也就相对有限，难以满足老年群体的需求，对失能失智老人的服务则更为有限。二是社区养老机构床位总体不足，存在“一床难求”现象。按照目前周家桥社区户籍人口比例计算，需要安排400张养老床位，但社区目前仅有慧璟敬老院60张床位，已列入规划的新增床位落实到位尚需时日，缺口较大。

    2、家庭护理、医疗卫生等专业人员不足。一是社区中家庭护理、养老服务队伍整体素质偏低，较多是未经专业培训、文化程度相对较低、年龄相对偏大，其中不少是外来务工人员，护理技能和服务水平较低。同时，加上养老服务行业公益性强、风险高、岗位待遇低等因素影响，从业人员流动性也较大。二是全市的社会就业培训中没有养老服务相关培训课程，没有相应的就业培训补贴，中高等院校也未开设相关课程，因此具有基本医疗保健知识的专业护理人员严重缺乏。加上社区卫生服务中心家庭医生队伍本就人手紧缺，因此社区养老服务的医疗卫生专业人员缺口较大。

3、多元主体参与的社区养老服务机制亟需建立完善。社区养老涉及政府、企业、社会组织及家庭等四大主体。但实际上，社区养老服务目前主要由政府提供，随着政府体制改革的深入，市场主体和社会组织逐步参与养老服务行业，需要尽快加强养老服务标准化、规范化、信息化建设，形成一套完善的养老服务行业质量考核标准，养老服务机构准入、退出、激励机制，老年人入住养老机构评估体系，养老服务质量投诉机制等。

三、提升社区养老服务水平的建议

社区养老模式的实施是一个系统，在这个系统中客体是老年人，主体是由政府、社会企业、非盈利组织、家庭组成，它们共同存在于社区中，通过特定的角色与责任承担，通过建立机制有效协调各主体行为，实现合理分工、相互依赖。代表组通过走访金山区枫泾镇，实地察看了解养老服务情况，并查阅相关资料，我们认为可以充分借鉴日本、美国、新西兰等国外社区养老服务经验，由政府主导型逐步向社会团体或组织在政府的监督下，引入市场竞争机制，向老年人提供社区养老服务，从而提升我区社区养老服务水平，具体提出以下建议：

1、进一步加大政府对社区养老服务事业的投入力度。建议一是加强养老机构规划建设落地，完善政府对养老机构的设点、布局、规划，纳入规划的项目要强化具体问题研究分析，确保尽快落地。强化公立养老机构建设,如尽快实施周家桥社区慧璟敬老院综合改造；通过政策倾斜扶持民办养老机构。二是加强社区嵌入式养老服务机构建设和工作指导，通过资源整合、购置、租赁、腾退、置换等方式，改造利用社区现有公共设施、闲置或微利物业资源，建成诸如中山公园地区生活服务中心、老年人日间照料中心等嵌入式、多功能、小型化社区养老设施，为老人就近提供便利的综合养老服务。同时把各类机构平台的服务资源最大程度向社区辐射，如老年助餐、助洁、预防保健、理发、家电维修等服务可以通过免费或低价送服务上门，让老人足不出户享受服务，一方面提高社区养老服务效率减少成本，另一方面有效改善养老院“一床难求”的局面。

2、加快家庭护理、医疗卫生等专业人员的培养和志愿者队伍的发展。建议一是市、区层面进一步整合民政、卫生、医保的资质体系和培训资源，打造一支数量充足、素质较高、服务优质的家庭护理、医疗卫生队伍，对现有养老服务机构的服务人员进行职业培训，加强对其职业道德、责任感的培养，同时加快养老服务事业高级专门人才的培养，可尝试在中、高职业院校和普通高校开展护理服务等专业课程。二是在社区建立一支稳定的志愿者队伍和一套完善的志愿者培养体制，如进一步完善“老伙伴计划”的相关运作机制，对有志于此的志愿者可以给予一定补贴和福利，提升整个社会的养老服务水平和氛围。

3、建立完善政府主导，多元主体参与的社区养老服务机制。一是全社会应共同营造良好的家风和社会氛围，强调子女应主动承担好法定的老人赡养义务，向老年人提供情感上的关心和支持，在社区养老这一体系中，使老年人不脱离家庭这一居住场所同时，获得养老依赖和情感支撑。二是要有效利用有志于投身养老事业的企业的市场配置功能和资金优势，促进社区养老服务的产业化发展，通过市场化运作的优胜劣汰，提高社区养老服务的供给效率和水平。三是大力培育发展社会组织，使其向老年人提供专业化服务，满足老年人多元化服务需求，同时具有服务价格优惠的优势，发挥其组织实施、监督管理、质量评估等作用。四是政府在社区养老服务体制机制中应始终处于主导地位，承担好制定法律法规、政策规划、提供资金保障、建立服务评估监督机制、培育志愿者服务等职能。通过制定法律法规界定各主体的职责、权利和相关内容。完善政府购买服务相关政策，通过政策倾斜，向有意愿参与社区养老服务的社会组织给予一定资金补贴，或以减、免税的方式减收或免收房租、水电煤等费用。政府应建立服务评估监督机制，或采取委托第三方评估的方式对服务机构进行评估，明确各项养老服务的服务标准、服务流程、服务人员的工作职责及评估标准，使服务机构提供的各项社区养老服务标准化、可量化。

2015年10月10日

专题调研小组

召集人：王  军、潘秀珍、黄志源

成  员：刘春龙、刘晓刚、杨　俊、肖幼华、陈　平、陈　华、

        陈小妹、陈光伟、陈设立、陈铭勋、林　江、赵松高、

        钟泽明、俞光植、倪志伟、徐　靖、舒仲立、舒  群