- 发布日期：2020-09-11
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根据区人大常委会《关于开展长宁区“十四五”规划专题调研的工作方案》，确定了一个综合性专题调研课题和五个专业性问题专题调研课题。其中，人大财经委组织了“优化营商环境、推进经济高质量发展”调查研究，从方案制订到结题成稿，前后历经5个月，按照时间节点推进完成调研，形成1份主报告和9份分报告。
一、调研工作基本情况
（一）明确调研目的
优化营商环境、加强制度创新和供给是促进高质量发展、提升城区能级和核心竞争力的重要举措，也是推动长宁深度转型、加快建设国际精品城区的必由之路，更是应对经济下行压力的关键一招。通过此专题调研，分析长宁区营商环境建设面临的瓶颈问题，研究提出“十四五”期间打造国际一流营商环境有针对性的意见和建议，分析未来产业发展的趋势特点，研究提出深化产业发展目标，打造特色产业新优势，推进营商环境优化，实现高质量发展。
（二）丰富调研内涵
制定了《关于“优化营商环境，推进经济高质量发展”专题调研工作方案》，成立了调研组，由区人大分管领导担任组长，区人大财经委、商务委主要领导担任副组长，发改委、科委、财政局等12个部门分管领导担任组员，搭建好调研工作网络。区人大财经委、区发改委、区商务委牵头负责组织推进，在分管副主任带领下，先后走访商务委和发改委，确定了“十四五”规划调研“高质量发展”和“优化营商环境”两个主要子课题，并制定了调研方案，同时明确十个部门结合本部门实际形成调研报告。深化调研内涵、丰富调研内容，对接市区人大联动监督内容，进一步丰富调研报告，提高报告质量，调研组将“十四五”专题调研和市人大“优化营商环境”专项监督有机结合，对接区发改委，对照市人大70项“专项监督事项”，梳理出符合长宁实际的可作为“焦点、痛点，重点突破”的监督事项65项。
（三）扎实开展调研
一是走访了区内外相关典型企业，重点走访了上海智虫网络科技有限公司、IDEO设计咨询公司两家时尚创意企业，以及上海万耀企龙展览有限公司和上海上谊贸易有限公司等区内重点企业，了解相关产业发展趋势。二是召开优化营商环境专项监督推进会。6月23日，为贯彻落实《上海市优化营商环境条例》（下称“《条例》”），进一步推进营商环境优化工作，人大财经委牵头召开专项监督推进会，邀请人大代表和相关政府部门负责人共计30余人参加，会上发布了《长宁区人大常委会关于开展市区人大联动开展优化营商环境专项监督的工作方案》和65项人大常委会监督事项，广泛听取代表和政府部门意见。三是举办专项监督视察调研座谈会。7月20日，由人大财经委牵头组织召开《条例》专项监督视察调研座谈会，工作组、人大代表和部分政府部门视察了区自然资源确权中心、区行政服务中心两个等单位，并进行了座谈，区发改委汇报了《条例》实施以来长宁区的贯彻落实总体情况，区府办汇报推进“一网通办”建设、行政服务中心建设等情况，区市场监管局汇报优化营商环境市场监管的制度创新等工作，人大代表就进一步贯彻落实《条例》提出意见建议。
“十三五”期间，区委区府高度重视营商环境的改善和优化，整体营商环境较好。全区各单位围绕深化改革创新、优化营商环境的工作要求，聚焦政务服务创新、优化人才服务、完善法治保障等重点领域和关键环节，突破企业重点难点诉求解决。具体表现在：一是积极对接服务国家战略和全市大局，全面对标世界银行和国家营商环境评价要求，围绕上海营商环境改革3.0版方案，形成全区优化营商环境行动计划36条举措及2020版“八张牌”。二是加大政务服务制度创新，便利企业群众办事。提升开办企业全程电子化比例。对市场监管职能范围内7大类涉及食品药品、医疗器械、酒类等备案许可事项，梳理出92项注册事项进行“秒批”快速处理。试点居住登记、居住证线上即时办理。按照“两个免于提交”要求，加快电子证照归集应用，已完成区级63项电子证照基础信息确认和接口联调。率先开展不动产抵押及抵押注销登记“不见面审批”。三是提升贸易便利化和特色产业能级。推进贸易便利举措实施，持续放大进博会溢出效应，积极争取对临空经济示范区的市级政策支持，争取虹桥商务区专项资金的支持力度。四是进一步提升优化人才服务水平。与虹桥商务区管委会开展战略合作，打造上海西部乃至长三角区域人才服务综合体。制定出台科技创新人才集聚区建设20条创新举措，并配套制定了《长宁区人才发展专项资金管理办法》等15个实施细则。拓宽优秀人才引进、举荐渠道，在全市率先启动2020年特殊人才引进工作。五是加快法治化营商环境建设。实施包容审慎监管，形成区级免罚清单，覆盖质量监管等10个市场监管行政执法领域的42项轻微违法不予处罚事项，深化互联网法庭建设，出台限制消费宽限文件。推动“一站式”非诉讼争议解决平台建设。
持续优化营商环境，推动了产业高质量发展，长宁区“十三五”期间产业发展特点是以现代商贸、商务服务、航空服务、信息服务为代表的现代服务业为主体，以外向型经济为主要特色，以重点头部企业（税收500万以上企业）为主导力量，传统产业与新技术、新模式、新业态加快融合，新旧动能共同推动发展。产业发展上，已形成“三个动能”，即外资外贸和龙头企业形成产业发展“基础动能”；以“互联网+”、人工智能、时尚创意为代表的新兴产业形成产业发展“新兴动能”；以现代商贸、商务服务、航空服务为主导的优势产业形成产业发展“优势动能”。
三、长宁区营商环境及产业发展存在的短板问题
营商环境是一个地区的核心竞争力，也是经济发展的温度计和晴雨表。在长宁争创一流营商环境过程中存在着诸多制约因素，尤其是政务服务、产业发展、人才环境、融资环境等“软环境”方面，仍存在以下短板问题。
“一网通办”存在的信息共享壁垒、系统兼容性和便利度有待进一步提高等问题。由于我区政府大部分部门、单位使用的审批业务系统为市级系统，在电子证照引用和网上办理环节，受市级业务系统限制较多，且市级统计数据与实际数据存在较大误差，网办率和电子证照引用率有待进一步提升。比如在不动产登记进行电子证照库核验时，无法查询婚姻历史档案、残疾证具体内容等信息，希望市级部门进一步推动信息共享、优化系统功能。此外，证明事项告知承诺制试点工作中，在跨省域机构设立的信息核查上还存在一定制度障碍，通常省域之间的行政机关函询协查时限较长，给行政机关核定发证带来一定行政风险。希望加强上级层面制度设计与系统对接、信息共享，在减证便企的同时，也有效降低事项办理的行政风险。
经济高密度是国际大都市核心城区高质量集约发展的重要体现。长宁区作为上海中心城区，经济密度仍有待进一步提升。一是受制于空港经济限高要求，长宁整体容积率偏低（2019年为1.17，低于全市1.28的平均水平），“单位面积产出”相对较少。二是总部经济能级有待提升。尽管长宁有56家跨国公司地区总部，位列全市中心城区第三名，但均以中国区总部为主，缺少全球型服务机构和总部企业。三是新兴产业规模需进一步扩大。尽管长宁以互联网+、人工智能产业为代表的新兴产业走在全市前列，但战略性新兴产业税收占比仅18%左右，重点税收来源仍以航空及物流、商贸业等传统企业为主，新产业还有进一步提升的空间。
长宁作为离长三角最近的中心城区，未来最适合承接长三角一体化战略和虹桥商务区建设国际开放枢纽的地方，但长宁产业集聚化发展的空间载体资源有限。从楼宇总量看，截止2018年底，长宁全区办公楼总建筑面积为640万平方米，小于其他中心城区（黄浦、徐汇、静安区已突破750万平方米）。从新增载体空间看，目前，长宁可开工总建筑面积只有100万平方米左右，小于其他中心城区（如徐汇，仅西岸集团，有344万平在建、384万平待建载体；黄浦，仅董家渡金融城，有130万平载体建成，十四五期间投入使用）。从现有楼宇资源看，大体量的空余楼宇资源不足，特别是有1万平方米以上办公需求的企业，都难以找到合适的办公场地。
当前推动产业高质量发展的功能需求在不断变化，从长宁现状来看，在制度创新、政府管理服务功能方面还需进一步优化完善。一是推动产业高质量发展的制度创新需加快探索突破。保税功能突破，航空服务、跨境贸易等业务拓展所需的保税融资、保税维修、保税展览等功能尚未突破，制约产业能级提升。“一照多址” “一证多址” 制度推广，受制于目前配套的法律法规，有利于互联网企业全国布局的“一照多址”“一证多址” 制度较难向全市及长三角推广。二是适应新模式、新业态发展的管理服务需进一步完善。随着技术的升级，新业态、新模式不断涌现，传统政府管理服务等往往难以满足企业新需求，阻碍创新产业更快更好发展。如，企业知识产权保护方面，知识产权是创新企业的核心价值，但调研发现企业面临维权难、版权质押难、政府监管难等问题，知识产权保护环境有待进一步提升。网络市场监管方面。目前，国内电子商务领域法律框架体系尚不完善，行业标准不健全，加之电商平台的业务多、投诉多的客观实际，对传统监管模式提出更大挑战。准入服务方面，传统企业和线上企业的行业准入规则待更新。如“互联网+教育”行业，申请教育培训资质需要至少一个校长、两个教师，同时对场地的范围大小也有要求，但其只是平台型、技术型教学企业，无需在线下设置以上资源，致使其无法开具教育培训类发票，消费者也无法进行个税抵扣。
从当前产业政策运行效果看，企业知晓度、感受度以及政策使用效率等有待进一步提升。主要表现在：一是政策设计系统性不够。当前，长宁扶持产业发展政策较多且分类各异，既有针对所有行业的“十三五”政策，又有针对“互+生”、航空服务、时尚创意等“3+2”重点产业的政策，还有针对人才、科技创新等具体方面的政策，其中个别政策内容存在交叉重合。同时部分政策缺乏归口化管理，如“互+生”、航空服务等重点产业政策往往涉及多个部门认定，牵头单位协调同级委办意见的难度较大，造成政策的推行范围受到限制，因而导致企业缺少能够一门式查找办理和便捷的优惠政策咨询享受途径。二是政策制定针对性不够强。当前大多数政策是针对面上的企业发展诉求，对于能有效促进产业发展的重点企业、重点项目、关键领域的实际诉求研究和政策扶持较少，如何将有限的政策资源用到实处有待进一步研究。三是政策实施效果尚缺评估。即政策申请兑现流程是否便利；政策实施后，究竟给企业和区域带来了多大效益、撬动了多少税收、发挥了多大作用，还缺少评估。
四、关于长宁区“十四五”期间优化营商环境、推进经济高质量发展的建议和思考
长宁“十四五”发展正处在在国家经济增速放缓、供给侧改革、增长转型大背景下，以全面、辩证、长远的眼光看待发展趋势，新兴产业高质量发展成为新逻辑。具体有以下五点建议和思考。
（一）抓统筹：对标对表进一步优化营商环境“管理服务”机制
一是探索新兴服务业差别化准入机制。依据新出台《上海市优化营商环境条例》提出“政府及其有关部门应当按照鼓励创新的原则，对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，针对其性质、特点分类制定和实行相应的监管规则和标准，留足发展空间”，长宁可针对当前管理体制不适应智能互联网、新消费等领域的新业态、新模式发展的问题，探索差别化准入机制。二是提高政府公共服务效率。推进实施“一网通办”，推动政务信息归集、共享和应用；创新服务方式“一表制”（业务办理一次填写、全网通用）、“一单制”（招商政策一张表）、“一窗通”（招商优惠政策一口受理、一窗通办），提高政府服务的知晓度、便利度、感受度；加强企业发展动态与需求跟踪，创建重点企业“零距离”服务队伍，及时发现解决问题。三是丰富政府管理服务方式。构建以信用为核心的新型市场监管机制，推动实施事前信用承诺、事中信用分类管理、事后守信联合激励和失信联合惩戒制度；推进对诚信企业实施“绿色通道”“容缺受理”等便利措施，对失信企业统一认定标准，依法依规进行禁止或限制，提高守信收益和失信成本。长三角各省市市场监管部门乃至国家市场监管总局共同支持，将“一照多址”“一证多址”等创新政策推广至全市及长三角区域，为企业全国布局提供便利。提供企业所需的政府扶持，如支持创新型企业参与政府采购、为创新创业技术团队引荐专业管理团队、加强企业市场需求对接与产品宣传推广等。
1、加强总部经济集聚。一是加强跨国总部企业集聚。加强与市外国投资促进中心等合作，加强与领馆和经贸机构常态化联系，加强与国外友好城市联系，把每一场外事活动变为招商活动，加大海外招商，实现精准配对和有效对接。加强与自贸区新片区增量外资企业联动，加大招商力度，发挥长宁中心城区集聚资源优势和辐射长三角的区位优势，引导企业在长宁设立总部机构。二是加强全球服务机构集聚。依托虹桥区位优势，探索实施“长三角国际商务服务枢纽计划”，对标GaWC目录，吸引高端专业服务领域的国际行业组织、协会等机构落户长宁。三是加强长三角企业总部集聚。建立健全内资招商政策体系，利用好进口博览会、会展龙头企业的资源集聚功能，挖掘引进一批既离不开长三角生产制造基地，又有走向国际市场需求的长三角知名品牌企业。推动临空经济示范区与长三角产业园区合作，输出长宁优质管理服务，探索税收分配、政绩考核等一系列科学的利益共享机制，形成“总部+生产”的合作模式。
2、“做强做大”存量企业。一是聚焦企业系生态打造。深入分析长宁区35个企业系龙头企业的产业体系、产业链发展生态，以及产业链上下游结构。围绕航空服务、互联网、人工智能等龙头企业，吸引游企业集聚，形成以龙头企业为中心的产业生态圈，打造重点企业系产业生态集群。二是聚焦本土品牌企业培育。梳理现有重点潜力企业、项目名单，建立本土品牌培育企业和项目库，对于企业提升品牌影响力所需的资金支持、平台对接、人才服务等提供专项支持。三是聚焦创新型企业扶持。加强上市服务专业性，梳理建立一批创新企业名录库，分步引导一批企业对接科创板上市，大力推动掌握“硬科技”和“核心技术”的科创型企业做大做强，培育出一批本土独角兽企业。四是聚焦区域国有企业做强做优做大。把握上海市开展区域性国资国企综合改革实验机遇，加大市场化开放式改革力度，鼓励区属国有企业与中央企业、市属国企进行产业链价值链重组，积极推动国有企业与各类市场主体在资本、技术、市场、管理等方面的全方位合作，全面提升国资国企发展质量。”
3、积极培育新兴产业。一是推动新兴技术赋能传统产业。联合区内航空服务业、金融服务业、专业服务业、时尚产业等传统产业企业共同发布场景应用、技术解决方案等需求，邀请全社会科技企业共同参与竞争合作，推动区内传统产业转型升级。发挥产业联盟、行业协会、第三方机构等社会组织作用，搭建产业合作交流平台，为新技术企业、科技创新人才与传统行业企业牵线搭桥。二是打造新业态、新模式。鼓励企业（尤其是龙头企业）业务跨界经营，打造“新产品”；借助城市更新工程，推动时尚、商业、文化、旅游、休闲多元素融合，打造时尚消费新地标。把握新消费需求热点，推动“智能互联网+养老”（如护理型机器人、养老院远程医疗监控等）、“智能互联网+健康”（如健康档案管理、个性化健康医疗服务等）、“智能互联网+教育”（如个性化教育辅导、学情监控等）、“智能互联网+家政”（如家政服务机器人等）等“智能互联网+消费服务”领域发展。
1、创新机制推动城市更新。一是建立权利人“我要更新”机制。借鉴纽约、深圳等城市更新经验，建立权利人“我要更新”机制，推动老城区更新改造。二是创新试点容积率奖励与转移机制。借鉴纽约、新加坡等城市对开发商提供公共休闲空间，建设保障性住房等方面给予容积率奖励的成功经验，长宁可试点给予城市更新主体奖励与转移政策，鼓励开发商开展城市更新。三是推动楼宇园区经济政策落实见效。通过楼宇园区内部和周边城市更新改造的引导和支持，加大对楼宇园区的服务精准度，提升政策的感受度和受益面，盘活楼宇资源，提高楼宇经济密度，进一步发挥扶持资金的引导作用和倍增效应。
2、高密度高强度开发用地。一是构建“枢纽型多功能综合体”。沿地铁2号线、10号线布局枢纽型综合体，释放更多有利于服务业发展的空间资源，打造高端服务业高密度集聚区。二是支持重点区域地下空间开发。在充分保障城市安全、不破坏地质环境的前提下，启动制定15-45米中层，乃至100米以下超深层地下空间开发方案预研。三是建设广覆盖地下步行网络。借鉴新宿地铁站、新加坡开发经验，在主要地铁站点建设步行通道和站点出入口更多的地下步行网络，实现高密度人流直接从地下直达目的地；另外可研究探索建设地跌站点地下步行系统与地下商场相连，形成地下街道，进一步提升地下空间的通达性和经济性。
1、增强“对外开放”功能。一是对接虹桥商务区打造国际开放枢纽战略。发挥长宁会展海关入驻、贸易便利化创新突出等优势，争取更多开放政策在临空经济示范区率先开展先行先试，使长宁成为虹桥商务区打造国际开放枢纽的核心承载区。二是加强与自贸试验区新片区的账户与政策联动。争取实施与自贸区同样便利的FT账户申请流程。对接自贸区贸易便利化政策，结合长宁企业诉求，在ICP（增值电信业务许可）申请、时尚创意产业外资准入、专业服务业领域（人力资源、法律、会计审计等）外资准入、自然人资质互认、知识产权保护等方面开展试点。三是承接进口博览会溢出效应。在做好6天进博招商基础上，打造365天招商综合平台。发挥长宁贸易功能优势，进一步加快贸易便利化政策探索，使得进口产品能在长宁优先享受政策进入中国，将长宁打造成为全球贸易要素集散中心的核心区。
2、增强资源集聚功能。一是优化人才集聚环境。梳理对健康医疗、教育文化、休闲娱乐等国外服务有较大需求的细分领域，引入国际级水准的服务机构，促进提升本土服务水平，增强国际化服务功能。争取市级相关部门支持，在人才直接落户、“居转户”、海外人才工作许可办理等方面赋予虹桥商务区与自贸区新片区同等的权利和政策。二是优化企业集聚环境。建立落实产业发展基金机制，针对当前政府产业基金投资限制多、落实难问题，可加强与龙头企业合作，鼓励龙头企业设立产业基金，吸引其他企业、金融机构等社会资本共同参与，加强对初创型或成长型企业、项目的股权投资。三是优化知识产权保护环境，探索建立符合知识产权案件特点的诉讼制度、审判机制、多元纠纷解决机制、网络知识产权和争议解决机制等，强化对知识产权侵权的维护；支持科技服务、知识产权服务等专业服务机构发展，在充实区内专业服务业的同时，加强对区内创新创意企业知识产权的服务。
1、健全产业政策制定调整机制。针对现有产业政策不联动、协同性不强、灵活性较差等问题，建立健全相关机制，充分发挥出政策以及配套资金的效用。一是研究出台系统集成“政策包”。借鉴市级部门制定扩大开放100条、松江制定G60科创走廊50条等经验，在梳理支持产业、创新创业、人才等系列政策基础上，通过政策“组合拳”和“工具箱”将目前分散在各个政策文件中的重点举措进行分类汇总和优化完善，研究出台促进产业发展政策，尽量减少相关政策的交叉重复和相互割裂。使企业“只看一个文件”就能全面了解长宁区的服务政策“干货”。二是建立政策调整修正机制。根据产业发展的重点行业、重点领域、重点项目等变化情况，可及时对产业政策进行修正调整。在保持产业政策连续性的同时，也能确保政策的实用性，避免过多使用“一事一议”等“补丁”政策调整。三是健全政策成效评估机制。开展政策制定事前评估，借鉴闵行区经验，建立区级层面的政策制定事前评估机制，从源头上、程序上提高政策制定实施的质量。加强政策实施过程监测，对扶持对象、扶持资金进行统计监测和分析预测，并以此分析数据和及时调整政策实施方案。
2、聚焦政策资源高效扶持。梳理分析长宁区产业发展现状，将有限的政策资源用到实处。一是聚焦产业链关键点政策扶持。梳理研究重点产业发展现状，如长宁区35个企业系，找出各类产业中规模较大、更具潜力的重点细分领域，针对企业发展的诉求，协助企业解决产业链发展中的痛点、难点问题，进一步聚焦政策扶持。二是聚焦重点企业诉求政策扶持。及时深入跟踪与了解重点企业战略调整、业务拓展等发展动态，在传统财政支持的基础上，更加注重企业在拓展业务板块、调整业务结构、优化业务布局、开展创新项目等方面的政策诉求，配套给予相应的支持，共同推动企业做大做强。三是聚焦重点项目政策扶持。放宽产业重点项目政策享受限制，对促进区域发展有重大作用的项目，研究给予若干政策叠加支持。梳理用好《上海市服务业发展引导资金使用和管理办法》、《上海市战略性新兴产业发展专项资金管理办法》、《关于加强推进上海人工智能高质量发展的实施办法》等市级项目扶持政策，鼓励指导符合条件的区级项目申报。
3、完善优化产业政策扶持对象范围。明确“十四五”重点产业发展方向，适时对现有“3+2”产业政策体系进行调整。一是明确产业政策的扶持对象范围。根据智能互联网、高端服务业等发展方向，结合国民经济行业分类，统一重点产业、重点企业划分口径，明确政策扶持范围，便于企业能更加便利、清晰地了解是否符合申报要求，同时也便于相关部门统计分析产业政策效果与产业发展情况。二是加强商贸业、商务服务业、专业服务业政策扶持。聚焦商贸业、投资与资产管理重点企业，加大政策扶持，鼓励其发展认定为贸易型总部、投资型总部企业，并吸引其产业链上下游以及区外其他公司等入驻长宁。加大对专业服务业人才、招商、品牌培育等支持力度，集聚与培育一批高能级专业服务企业。三是注重存量企业政策扶持。加大存量企业扶持在产业政策中的比重，支持存量企业在长宁增资扩产，开展重大项目，增建研发中心、公司总部等新机构，并鼓励区内存量企业将区外各分支机构业务资源集中于长宁。