上海市人大常委会法工委办公室主任、规章备案审查处处长 邬立群
监督法全面、系统地规范了各级人大常委会与“一府两院”之间的宪法关系，强化了监督的形式、程序和实效，作出了许多制度性的创新，其中重要的一个方面是确立了县级以上地方各级人大常委会对下一级人大常委会和本级人民政府制定的规范性文件备案审查的法律监督制度。这对于地方人大常委会依法履行监督职权，健全监督机制，加强监督实效，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进社会主义民主法治建设具有重大的现实意义和深远的历史意义。
学习监督法，结合上海人大工作的实践，对规范性文件备案审查若干问题谈点不成熟的想法。
一、关于备案审查的对象范围问题
规范性文件泛指各级机关、团体、组织制发的书面文件，其内容具有约束和规范人们行为的性质。目前我国法律、法规对于规范性文件的涵义、范围、制发主体、制发程序和权限以及审查机制等，尚无统一的规定。
按照全国人大法制委张春生委员（摘自2006年11月9日中国人大网）对规范性文件备案审查含义的解释，规范性文件是指除宪法和法律之外的两大类文件，一是行政法规、地方性法规、自治条例、国务院部门规章、地方政府规章；另一类是除前类文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。“备案审查”指的是前述两类规范性文件在生效之后，要按法定期限报法定的机关备案，由接受备案的机关进行分类、存档，在规范性文件的有效期间内，依法对其进行监督检查的活动。
根据监督法第五章的有关规定和全国人大领导的解释，可以这样理解，其规范性文件的范围，一是指下一级人大及其常委会制定的实施法律、法规或者就本行政区域内重大事项作出的决议、决定等规范性文件；二是指本级人民政府制定的对公民、法人和其他组织的权利和义务产生普遍约束力的行政性规范行文，包括规章、决定、命令、通告、公告等，内容包括政府及其所属工作部门制定的涉及行政许可、行政征收、行政给付、行政强制、行政处罚、行政合同、行政程序等具有普遍约束力的规定；三是指本级政府、法院、检察院适用地方性法规所作出的具体应用解释或者司法解释。
目前，上海市人大常委会根据主任会议制定的《上海市人大常委会主任会议关于贯彻实施监督法的若干意见》，先将市政府规章列入备案审查范围，对市政府制定的其他规范性文件和区县人大常委会制定的决定、决议的备案审查，有待进一步研究，另行制定具体规定。
二、关于审查内容和标准问题
（一）合法性审查
根据立法法、监督法的有关规定，常委会对报送备案的规范性文件主要进行合法性审查。对合法性审查的内容，立法法第八十七条和监督法第三十条已作出了明确规定。合法性审查包括内容的合法和程序的合法两方面，内容的合法性，主要是指与上位法的衔接，是否与上位法相抵触；程序的合法性，主要是指备案审查的文件，是否根据法定程序制定、是否在法定时间内公布和报送备案等。
（二）适当性审查
监督法除规定对规范性文件的越权和违法行为予以审查、撤销外，还规定“有其他不适当的情形，应当予以撤销的”。按照这一规定，对规范性文件的适当性也应审查。我们认为，监督法第30条规定，审查有否“限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利”、“增加公民、法人和其他组织的义务”情形的表述，就有适当性审查的意思。适当性审查，对地方人大来说，主要审查规范性文件中的规定是否符合当地的实际情况，是否有可操作性。
笔者认为，不是所有不适当都要予以撤销，而是不适当达到一定程度应当予以撤销的才给予撤销。所谓“不适当”，除越权和违法外，一般是指明显不恰当、不合理和不公平，或脱离实际，或显失公平，有损人民利益和国家机关的宗旨等。
（三）合法性与适当性的关系
备案审查应以合法性审查为主，适当性审查为辅。
上海市人大常委会对市政府规章备案审查，在进行合法性审查的同时进行适当性审查。如市人大有关专门委员会经常会在“规章备案审查意见”中指出：未发现合法性方面有问题，但又对有些问题如执行或操作上提出不少意见和建议，这就是属适当性审查的范畴。
三、备案审查机制和程序问题
（一）备案审查机制
1、备案审查的性质（审查启动机制）
备案的语义，根据《现代汉语词典》的解释，备案的日常语义是“向主管机关报告事由存案以备审查”，通常理解为“备份在案，以便审查”。
按全国人大法律委张春生委员的话讲，“备案的本意是备查”。审查分为主动审查和被动审查。所谓主动审查，指的是在没有任何国家机关和公民提出审查要求或建议的情况下，由专门委员会或者法制工作委员会主动开展的审查工作。所谓的被动审查，是以某些国家机关和公民、法人以及其他组织提出审查要求为前提而启动的审查。
上海市人大常委会目前对政府规章的备案审查采取的是主动审查。对规章报送备案后，接受备案的机关应当依法开展审查工作，对此立法法已经作了基本的规定。实践下来我们认为，主动审查的面不宜铺得太宽，主动审查只能限定在比较小的范围内，除规章外，最多增加同级政府和区县一级人大作出的决定、决议。若规范性文件都进行主动审查不现实，何况光看条文很难找到冲突，只有在实施中才会暴露出问题。因此，主动审查和被动审查相结合比较符合实际。
主动审查的范围：
（1）区（县）人大及其常委会为实施法律、法规或者就本行政区域内重大事项作出的决议、决定；
（2）市人民政府制定的规章（一般以市政府令形式颁布，包括规定、办法、实施细则等）；
（3）市人民政府制定并发布的具有普遍约束力的决定、命令；
被动审查的范围可以宽一些，可增加至：
（1）市人民政府及其所属部门制定的地方性法规配套规范性文件（具体应用问题的解释）；
（2）市高级人民法院（包括一中院、二中院）、市人民检察院（包括检察分院）具体应用地方性法规所作出的司法解释。
2、完善备案审查机构
完善监督机制，是加强规范性文件备案审查工作的关键。审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性比较强的工作。随着人大监督工作的深入，加强对本级人民政府和下一级人大常委会的规范性文件审查任务将越来越重。为从组织上保证这项工作的开展，必须考虑设立专门的审查机构，配备相应的专业人员，专门负责规范性文件的备案审查工作，以便及时了解制定规范性文件的计划、起草情况，督促其按规定上报审查备案文件。
（二）备案审查工作程序
监督法第29条已经作出明确规定，其审查程序授权省、自治区、直辖市的人大常委会参照立法法的有关规定，作出具体规定。我们认为，规范性文件备案主动审查的程序，可以从以下几方面考虑：
1、明确报送备案文件的时间。市政府规章依照国务院《法规规章备案条例》的规定，应当自公布之日起30日内报送备案。可以规定：市政府的其他规范性文件一般自通过之日起 10日内、区和县人大及其常委会制定的规范性文件一般自通过之日起 15 日内报送备案。
2、明确报送备案文件的要求。市政府及区（县）人大及其常委会报送备案的规范性文件必须有正式文本及其起草说明和相关的法律、法规依据等材料，并报送一定的份数，如现在对政府规章备案的要求是报送一式十份。
规范性文件的被动审查程序可以有以下几方面：
1、因告诉而审查。立法法第90条规定，国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。据此，当有关国家机关、企业事业单位和公民个人就规范性文件提出建议时，市人大常委会应当对有关的规范性文件进行审查，这需要规定相应的程序。
2、因诉讼而审查。法院虽然无权对抽象行政行为进行审查，但可以通过司法建议书的方式，请求权力机关进行审查监督。
3、因清理而审查。近几年来，我们先后进行了适应“入世”、行政审批制度改革和贯彻行政许可法的几次法规集中清理。对规范性文件，也可以采用这种方式，进行集中清理式审查，以提高审查的效率。当然，我们应当坚持进行经常性的、及时的、主动性审查监督，以切实维护国家法制统一，保障最广大人民群众的合法利益。
四、关于备案审查的纠错机制问题
1、对经审查发现问题的处理
明确审查后的处理方式。对没有问题的，由市人大常委会工作机构归档。
发现有问题的，经主任会议讨论决定，书面通知文件制作机关纠正。文件制作机关修改纠正后，再报市人大常委会审查。对应当撤销的，由主任会议提请市人大常委会会议决定。
2、常委会行使撤销权应当注意的问题
审查规范性文件是项复杂的工作，它涉及到人大常委会与政府行政机关和下一级人大常委会的关系，有的还涉及到与党委的关系，因为有些文件是经党委同意甚至是授意的。这就要求人大常委会要提高监督水平，既要敢于监督，又要善于监督。对于不适当的规范性文件，既要敢于指出，又要注意纠正的方法。一般讲，人大常委会应当主动与制定文件机关沟通，统一思想认识，建议他们自行纠正。只要纠正了，就不必动用监督措施。这样做，更有利于维护下一级人大常委会和行政机关的权威，支持和推进其工作，体现出“监督是为了更好地支持”。
3、对未向市人大常委会备案或者逾期不修改纠正的，人大常委会可对文件制定机关的主要负责人提出询问、质询。
主任会议可对一般性抵触问题作出处理决定。如果是严重抵触的，应当提请常委会审议，由人大常委会作出处理决定。