华东政法大学研究生教育院副院长、副教授 王月明
《监督法》颁布实施至今已近两年，这部二十年磨一剑而出台的法律的生命力是否像由于其孕育期的长久而强大，还是会由于其发育阶段的诸多磨难而先天不足，或许两年的时间太短而无法给出答案。法律的生命在于实施，《监督法》未来的走向取决于我国的各级人大常委会的智慧、勇气和能力，也是对各级人大常委会行使人民赋予的监督权力水平的考验。贯彻落实《监督法》，加强人大监督是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一。在加强基层民主建设的今天，区县人大常委会应当在落实《监督法》，充分行使宪法和法律赋予的监督权上有所突破，这是中国宪政发展的基本要求，也是科学发展观下的民主政治建设的必然选择。
一
《监督法》从1986年开始酝酿，到第七、八、九届全国人大常委会组织起草，2002年8月将草案提交九届全国人大常委会第二十九次会议初审，此后十届全国人大常委会又经过三次审议，于2006年8月27日由十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过，前后历时二十年。“二十年磨一剑，一部具有中国特色的监督法，终于得以制定出台。”[1]《监督法》在制定过程中充满了争议和分歧，甚至几近夭折。2002年8月，草案列入常委会会议初次审议后，由于对草案意见分歧较大，在近两年的时间里一直未能再次列入常委会会议审议。根据《立法法》第39条的规定，列入常委会会议审议的法律案，搁置审议满两年的，将终止审议，成为废案。为避免草案作废，2004年5月开始，全国人大常委会激活草案继续审议，直至2006年8月27日正式被十届全国人大常委会第二十三次会议通过。《监督法》最终顽强地破茧而出，其立法的曲折历程，既表明其立法上的难度，更说明其重要性和必要性。它在宪法和相关法律的基础上，为各级人大常委会监督“一府两院”的工作确立了基本原则、监督方式和监督程序，使人大的监督工作进一步制度化、规范化、程序化。任何一级人大常委会都应当认真落实凝聚着立法者心血、付出高昂的立法成本的这部法律，这既是历史的必然，更是现实的要求。
《监督法》颁布实施后，2007年党的十七大对民主政治的发展和人大监督权的行使进行了进一步的阐述和要求。党的十七大报告在“坚定不移发展社会主义民主政治”部分指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”在这里，“民主监督”是紧接着“民主政治”之后的，被看作为民主政治建设中的重要内容之一。十七大报告还指出：“支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志；保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系”。监督权是人大的重要职能，也是人大代表的主要职权之一，行使好监督权是十七大报告的基本要求。
近年来，随着经济社会的发展，人民群众对各级权力机关行使监督权的要求逐步提高。如果人大的监督权力不能有效的行使，将会逐渐导致人民群众失去对人大的信心和信任。从宪政理论分析可以发现，当权力机关不能对“一府两院”进行监督时，人民群众往往会有两种选择；一是直接取代权力机关的监督权对国家机关及其工作人员进行监督，表现为公民或社会组织通过较为激烈的方式如集会、游行、示威、请愿甚至罢工、罢课等手段，发泄心中的不满，表达自己的要求；[2]二是对行使监督权的机关施加压力，通过对人大及其代表的批评、建议、来信来访甚至罢免等手段督促有关机关履行职责和义务。如果监督权能够实施有力、监督到位，公民当然无需花费时间和精力通过行使自身的权利与国家权力对抗。公民权利行使的强弱和频繁程度主要取决于国家权力行使的合法、合理、公平、公正性。在理论上，国家权力行使若是公平、公正、合法的，公民也就无需通过行使监督权利对国家权力进行干预。退一步说，若是国家权力未能公平、公正和合法地行使，而国家监督权能够及时有效地进行干预，公民也无需行使相应的权利。当监督权弱化或失效时，国家机关滥用职权、以权谋私、肆意妄为等现象的蔓延，公民自然会从沉睡状态中醒来，以对监督权的空缺进行补位，其权利行使的频率自然大大提高。有西方学者认为宪政发展的过程中出现两种政治状态：宪法政治与常态政治。[3]宪法政治是指宪政发展的特定和紧要阶段，这一时期往往是一国宪政发展的重大关头，在此期间，人民大众对政治和宪法改革问题给予了较多的关注，宪政往往由于军事和暴力的介入而经历一场剧变；常态政治是指一国宪政发展的正常和平和阶段，此一阶段往往历时较长，在此期间，人们则更多得关注日常生活，而把国家问题留给了民选政治家，宪法的变革则是一个渐变的过程。监督权失效之时，也就是民众权利难以有效保障之时，民众必然对国家机关和政治问题予以关注，而直接动用自身权利成为首选。当公民大规模行使相应的权利和自由对抗国家机关时，监督权的行使已是为时晚矣。
二
监督权的强弱取决于诸多因素，主要包括监督权主体的状况，如监督权行使者的责任意识、执政能力、法律素养、文化层次等，这些状况是决定监督权力行使水平的主观因素；执政党的重视和支持，执政党对监督权的重视，必将有力地推动国家权力机关监督权的行使；“一府两院”的自觉和配合，作为被监督机关，“一府两院”应正确定位，自觉接受权力机关的监督；公民和社会的监督等。
区县人大常委会作为基层权力机关，同人民群众的关系密切，其对本级“一府两院”工作情况的监督更侧重于解决实际生活中的具体问题，人民群众也更能从中切身感受到监督的具体效果。我国民主政治的建设一直注重于从基层着手，因此在落实《监督法》上责无旁贷，意义重大。然而，民主政治的建设绝不是区县一级人大常委会单方面所能完成的，区县人大常委会有效行使宪法和法律赋予的监督权需要具备以下条件：
（一）同级党委的高度重视。就《监督法》来说，其法制体系发挥作用的根本途径在于坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三个方面的有机统一，其中党的领导是第一位的。同级党委对区县人大常委会的监督权行使的重视和支持程度，决定了区县人大常委会对同级“一府两院”监督的效果。区县人大常委会应主动与同级党委联系、沟通，争取同级党委的支持。同级党委应正确认识人民代表大会制度是我国的根本政治制度，坚持和完善人民代表大会制度就必须充分发挥人大的监督作用。同时，同级党委应正确处理与人大常委会的关系。地方人大监督的本身监督的对象应该是“一府两院”，但在现实中，不少地方党委却承担着对地方工作的安排部署工作，党委包揽政府事务，人大监督难以实现。在人员的编制上，已占同级行政编制的3%左右的机构和人员去有效监督编制超过60%的政府及其部门、法院和检察院，显然无能为力。[4]我国宪法与法律已经明确赋予其以提出法案权和其他监督权能，地方权力机关本身作为立法机关就应当有效行使这些职权，这既是权力，更是其不可放弃的义务。
（二）上级人大常委会的大力支持。根据我国宪政体制的设计，上级人大对下级人大进行指导和监督，其中必然包括对区县人大常委会落实《监督法》的指导和监督。上级人大常委会尤其是直辖市人大常委会具有较高的权威、掌握更多的公共资源、具备很强的政治智慧，对区县人大常委会监督权的指导既是其职责，也是一项重要的工作任务。同时，区县人大常委会在行使监督权上的突破，又可以为上级人大常委会行使监督权积累经验。
（三）同级“一府两院”的充分理解和尊重。对于区县“一府两院”的来说，自觉、主动接受同级人大常委会的监督，是树立科学的权力观的重要内容。权力是一把双刃剑，是一种“必要的罪恶”。权力运用不当，会成为阻碍社会发展、侵犯人权的专制工具。权力若无必要的监督和制约，必然会走向滥用和腐败，这是适用于任何一种政治制度的普遍规律。没有制约的权力是极其危险的权力，会成为私欲和腐败的酵母。权力失去有效的制约，权力行使者便会成为特权者，人民的公仆便会转变成为人民的主人，人民的权力异化为压迫人民的工具。我国人大及其常委会不仅是国家的立法机关，更是国家的权力机关，它比其他西方国家议会有更加广泛的监督权。人大常委会对“一府两院”的监督，是防止“一府两院”滥用权力、以权谋私、腐败堕落的重要手段，是保护“一府两院”的干部的有效途径。好的监督制度绝不是每年追究了多少官员的刑事责任，而是能够防止官员违法犯罪的事先监督，人大常委会的监督多数就是属于事先监督。
（四）争取人民群众的积极参与。区县人大常委会监督权的行使，离不开政权的拥有者人民群众的集体支持，离不开社会舆论的推动。在社会达成了纠错与追究有关国家机关及其工作人员的责任的共识时，监督机关行使监督权往往会事半功倍。从微观的角度来看，公民只有全面享有和实现自己的各项权利尤其是监督权，才能有利于促进国家机关监督权力的实现。从宏观的角度来理解，国家权力必须受到应有的监督特别是公民的直接监督，才不会导致腐败，才能正确行使权力，为全面实现公民的权利服务。
三
当前，由于种种原因，区县人大常委会监督权的行使状况不完全尽如人意。区县人大常委会贯彻落实《监督法》，可以从以下几个方面取得突破：
（一）利用现代传媒实现监督公开
知情权是公民行使一切民主自由权利的基本前提和客观基础，是现代国家民主治理的基本要素和重要保障，是防止政府侵权和滥用权力的有力武器，是信息社会所导致的一种必然趋势。实现党的十七大报告提出的“保障人民的知情权”、“提高政府工作透明度和公信力”和中央提出的“重大政策让人民了解，重大决策与人民协商，重大行动让人民参与，重大失误向人民交待”的执政理念和要求，为我国政府信息公开制度的完善和落实提出了更高的要求，也必将进一步推进区县人大常委会监督权的公开化。
监督公开是人大常委会行使监督职权的一项重要原则。《监督法》从三个层面规范监督公开。首先是总则规定了监督公开原则。该法第七条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。”其次是分则对监督公开作了具体规定。分则有5个条款对监督公开进行了具体设计，主要体现在人大常委会听取和审议专项工作报告，听取和审议计划、预算的执行情况报告及审计工作报告，法律法规实施情况的检查这三章里面。《监督法》第八条、十四条、二十条、二十五条、二十七条对此分别作了如下规定：在人大常委会听取和审议专项工作报告、执法检查报告方面，其年度计划、报告内容、对报告的审议意见、政府和“两院”对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告“向社会公布”；在听取和审议计划、预算的执行情况报告、审计工作报告方面，报告内容、对报告的审议意见、政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告“向社会公布”。第三是个别情形监督公开可以例外。第四十二条规定：人大常委会特定问题“调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料”。
《监督法》为区县人大常委会监督公开设定了义务性要求，这是对区县人大常委会工作增强透明度的进一步要求，作为一项义务性的规定，区县人大常委会必须承担。当前，区县人大常委会监督公开与《监督法》的要求，与公众对政治信息透明化的需求尚有不小的差距，主要表现为：地方人大监督信息对媒体的开放有限，一般只允许特定的少数媒体采访报道；媒体刊播的内容多为一些动态信息，公开的内容不多；有些地方人大的网站、网页建设滞后，上网内容信息量不多，更新速度慢；公布发布的范围较小，绝大部分还是内部资料。区县人大应根据《监督法》有关监督公开的规定，重视利用传统媒体刊播监督信息，积极利用互联网向社会公布行使监督权的情况。
（二）发挥区县人大代表在行使监督权中的作用
《监督法》为区县人大常委会行使监督权提供了法律依据，使得区县人大常委会具有了监督的平台，但是却存在着忽视区县人大的监督权的严重缺陷。“《监督法》只是人大监督的一部分内容，人大监督和监督法不同，人民代表大会的监督，在法理逻辑上是整个人大监督体系的母体，《监督法》只规定了各级人大常委会对“一府两院”的监督，如何落实人民代表大会的监督权目前还没有具体的法律条文。如果只注重目前的监督法的行使，就可能会拉大常委会与人大的距离。”[5] 当前，在有关区县人大的监督权的专门法律缺失时，可以以宪法和相关法律为依据，将区县人大的监督权和常委会的监督权依法有机地结合起来，探寻充分发挥区县人大代表在常委会监督中作用的新思路。
区县人大代表应更多地介入到同级人大常委会的监督工作中去。理论上，区县人大代表都是由选民直接选举产生的，选民们选择他们到权力机关工作，自然希望甚至要求他们在人大中发挥应有的作用。他们作为人大代表的权利和义务是一样的，地位理应是平等的，法律赋予他们在权力机关中的作用和影响力是相同的，作为人大代表没有职位高低之分，否则就造成了选民的选举权实质上的不平等。而作为区县常委会委员的人大代表在实际上的影响力和作用远甚于非委员的代表。作为解决这一差异的方案，可以赋予人大代表每年一定次数的参加（而非只是列席）常委会会议的权利，并赋予他们一定程度的在常委会上的表达权，以进一步发挥地方人大代表的作用。据悉，地方组织法修改的各种观点中有适当增加市级和县级人大常委会组成人员的名额的建议，认为市和县级人大常委会组成人员的名额偏少，不利于各级人大常委会有效地行使职权。其实，人大常委会组成人数以多少数量为恰当并无科学的标准，增加人数是否有安排职位的目的笔者不敢断言。[6]让更多的代表参加到人大常委会并行使权力，要比简单地增加常委会人数（也增加了开支和职位）更有利于提升人大常委会的民主性。
（三）抓住人民群众关注的问题寻求监督的突破
“无代表，不纳税”，现代代议制度的重要功能在于对政府财政的监督，替人民管好“钱袋子”。当前，随着我国经济的迅猛发展，地方经济实力不断增强，动辄千万上亿的公共财政使用状况越来越成为民众关注的焦点。区县人大常委会对政府的监督，有必要将较多的注意力集中在对公共财政的监督工作上，可以在以下几个方面做出努力：一是依法保障对公共财政进行及时监督。监督法对于决算的审查和批准，国民经济和社会发展规划的审议，预算的执行情况和审计工作报告的审议都有明确的时间规定。二是常委会行使财政监督权力的运行方式有待改善，要做到重点突出，技术过硬，公开透明。三是增强责任意识，完善权责同构逻辑。为此，监督人员应当不断提高自身素质，拓宽监督的信息渠道，突出关系国计民生的重点财政监督，改进监督工作方法，逐步积累经验，实现技术改进。[7]
鉴于目前许多地方人大财经部门和人员业务不熟、力不足和监督形式单一的实际，要抓好内部培训，提高适应工作能力，还可积极探索一些新的措施提高人大财政监督的力度和实效，如聘请退休老财政工作者协助进行财政专业技术性较强的工作，或将部门预、决算审查等部分内容委托专家、有资质的审计或会计事务所进行。
（四）加强对区县人大常委会行使监督权的监督
尽管《监督法》对人大常委会的基本监督职能作了法律上的专门性规定，但由于程序性规定的不足，人大代表失于监督所应当承担的法律责任，客观上造成了各级地方人大监督权力的形式化。实践证明，不受监督的权力必然造成腐败，不受监督的权力也会造成失职和渎职。这样的结论同样适用于人大常委会。“常委会是选民权利的二次或多次委托机构，再委托的权力机构的一部分职权落实了，人大本身应当具有的监督权力也不应该虚置。因此，还需要探讨常委会本身如何接受人大监督等方面的问题。”[8]区县人大常委会作为地方权力监督机关，享有地方监督权力，因此也应当受到监督，不能因其监督主体的地位而被排除于被监督客体之外。由于区县人大常委会处于区县人大的中心地位，建议在区县人大层面设立监督环节，有利于监督区县人大常委会权能的行使，促使其权力行使的实质化，提高区县人大常委会监督的质量和效果。如可以在区县人大常委会向人大报告工作时，设立监督责任制，对于监督不力、人民群众和代表不满意予以督促，造成严重后果的，应当追究常委会相关人员的政治责任。
[1] 杨景宇主编：《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社2006年版，第22页。
[2] 改革开放以来，我国的经济和社会生活发生了重大而剧烈的变革，人民群众的权利和利益受到侵害的事件也时有发生，人民群众通过集体进行监督和表达的情况也逐渐增多，如2007年厦门市民为抵制PX化工项目、2008年1月上海市民为磁悬浮铁路项目而进行的“集体散步”。
[3] [美]布鲁斯·阿克曼：《我们人民——宪法变革的原动力》，孙文恺译，法律出版社2003年版，第2页。
[4] 数据来源：http://www.csonline.com.cn/zt/ztchangsha/2006rdzt/10/200608/t20060814_507672.htm。
[5]邱家军：《人大监督现状及前景———“监督法与人大监督的未来走向”研讨会综述》载《人大研究》2007年第3期，第13页。
[6]事实上，1965年中共中央和全国人大常委会再次考虑县以上地方各级人大设常委会问题时，一个重要的原因是当时社会主义革命和建设事业发展，备战方针提出，政权机关任务繁重，想提拔一批青年干部到政府工作，这样，原来在政府工作的一批老同志需要安排，设常委会可解决这个问题。参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第240页。
[7]邱家军：《人大监督现状及前景———“监督法与人大监督的未来走向”研讨会综述》载《人大研究》2007年第3期，第12页。