区人大常委会内务司法工作委员会

　　根据《上海市人大常委会2008年度工作要点》和《上海市人民代表大会内务司法委员会2008年度工作要点》的安排，按照《上海市人大常委会主任会议关于贯彻实施监督法的若干意见》的规定，为协助做好市人大常委会听取和审议市高级人民法院关于依法加强行政案件审判情况专项工作报告的相关准备工作，在区人大常委会副主任鲁德喜带领下，常委会内务司法工委对本区法院行政审判工作情况开展专项调研。经过三个月的工作,完成了预定任务，现将调研情况报告如下。
一、调研活动基本情况
5月28日，市人大内司委召开行政案件审判情况调研动员会、培训会后，参会人员即向区人大常委会分管领导汇报会议精神。6月至8月，在区人大常委会领导下，由内务司法工委组成调研组，对本区法院行政审判工作进行了全面深入的调研。6月27日，召开区人大常委会内务司法工委全体会议，由区人大常委会副主任鲁德喜作动员并提出具体要求，讨论通过区人大常委会内司工委的调研工作计划。在三个月的时间里，听取了区法院关于2005年以来行政审判工作情况报告；调阅区法院2005—2007年度30件行政审判案卷（其中原告撤诉20件、被告败诉2件、原告败诉8件），收集区法院行政审判工作的相关数据；并辅之以座谈、走访区检察院、区政府法制办，从不同侧面了解对区法院行政案件审判工作和对行政机关依法参与行政诉讼的意见和建议；组织3次旁听和评议区法院行政诉讼案件的庭审，期间还进行了问卷调查和与原告个别访谈。
二、本区法院2005年以来贯彻行政诉讼法，加强行政审判工作取得的主要成绩
（一）案件审理基本情况
1、收案情况：2005年1月至2008年6月，区法院受理行政案件325件，其中城建（包括市房地局）167件，占收案数的51.38%（其中折迁93件，占55.69%；产权登记48件,占28.74%；物业7件，占2.15%；其他19件，占5.85%）；公安74件，占收案数的22.77%（其中治安处罚25件，占7.69%；户籍管理14件，占4.31%；交通管理7件，占2.15%；其他28件，占8.26%）；劳动和社会保障16件，占收案数的4.92%；工商11件，占收案数的3.38%；其他57件，占收案数的17.54%。
2、结案情况：2005年1月至2008年6月，区法院共审结行政案件324件，结案率99.69%，其中判决维持行政行为75件，占结案数的23.14%；判决撤销行政行为和判决确认行政行为违法20件，占结案数的6.17%；判决驳回原告诉讼请求67件，占结案数的20.68%；裁定驳回原告起诉57件，占结案数的17.59%；裁定准予原告撤诉98件，占结案数的30.24%；移送和终结7件，占结案数的2.16%。此外，区法院还审结90件民行案件，依法审查了482件非诉执行案件。
3、质量情况：2005年以来，区法院在审结的行政案件中，被上级法院改判和提起再审各1件，改判发回率0.6%，低于全市改判发回率。
4、效率情况：2005年以来，区法院在审结的324件案件中，仅1件案件申请延长审理期限，其余案件均在法定三个月内审结完毕。在审结的民行案件和审查的非诉执行案件中，均无超法定审理、审查期限的情况。
（二）主要做法及成绩
区法院认真履行司法审查职能，依法独立审判，确保裁判公正，为改革发展稳定大局作出了贡献。
1、行政审判的法律效果得到较好发挥。坚持公正司法，依法审判的原则，积极发挥行政审判职能作用，是行政审判工作的重点内容之一。区法院通过依法审理行政案件，从事实认定、法律适用、行政程序上认真对被诉的具体行政行为的合法性进行全面审理，既维护行政机关依法行使职权，确保行政机关有效实施行政管理，保证了公共利益的实现，促进了本区经济社会的全面发展。又对侵害公民合法权益的行政行为和执法问题，及时向区政府主要领导撰写司法审查报告，提出切实可行的建议，依法予以纠正，以增强和提高行政机关依法行政的意识和能力，从实体上切实保护了行政相对人的合法权益。同时，通过健全完善审执兼顾、质量效率评估、审理管理、大要案报告等案件审理的常规工作机制，确保案件公正高效审理，行政审判工作始终保持良性运转态势。
2、行政审判的社会效果不断显现。区法院在行政审判过程中注重化解社会矛盾，维护社会稳定。近几年来，涉及房屋拆迁、规划、劳动和社会保障等民生问题的案件越来越多，面对日益突出的社会各类矛盾，行政审判的难度越来越大。区法院以不断创新、求真务实的工作作风，在行政案件协调和解方面积极探索，勇于实践，在依法审判的同时，积极搭建官民矛盾的沟通平台，将化解行政争议的工作贯穿于审理全过程，甚至在立案之前就积极介入，及时消除矛盾激化的隐患，在案件审结后还不放弃协调和解工作，最大限度化解行政争议。为争取工作的主动，区法院行政庭对一些新类型案件、群体性案件、矛盾激化案件，采用专题汇报、公开观摹、各方协调等方式，妥善解决争议。由于区法院案件审理过程中能坚持依法办案，积极做好防范工作，至今没有因为审判工作的失误和工作责任心的问题而发生当事人上访情况，发挥了行政审判在化解社会矛盾、维护社会稳定方面的特殊作用。
3、行政审判推进了司法行政良性互动。区法院采取多种方式，加强与行政机关的沟通，积极鼓励和支持行政领导出庭应诉，他们选择的教育意义、能起到示范作用的案件主动邀请或建议行政领导出庭应诉，取得了良好的社会效果。2008年1月1日起，本区行政机关领导出庭应诉工作全面启动，区法院行政庭以此为契机，对行政领导出庭应诉的案件主动送法上门，进行行政诉讼的法律宣传的诉讼指导，庭后还以座谈会的形式进行讲评和总结。2008年1—6月，行政领导出庭应诉的案件达14件，其中正职领导出庭2件，分管领导出庭12件。区法院院长还向区委、区人大、区政府作依法行政专题报告，区法院与全区行政机关建立长效联系沟通机制，全区行政机关依法行政理念不断向纵深推进，司法和行政的良性互动得到了有力推动。
三、本区法院在贯彻行政诉讼法，开展行政审判工作中存在的主要问题和遇到的困难
（一）主要不足方面
随着人民群众对行政审判工作日益增长的司法需求，行政审判工作仍存在一定的不足，主要体现在：
1、公正司法的意识有待于进一步加强。行政审判工作，主要审理的是“民”告“官”的行政案件。法院在办案过程中也努力追求公正司法，也敢于判决行政机关败诉，但这都限于一些个案，对于涉及面广的行政案件，在把握依法审判与社会效果、稳定大局方面，如何寻找最佳结合点并妥善处理化解时，显得犹豫，功力不足，能力欠缺。
2、审判效率的意识有待于进一步加强。行政审判效率和化解矛盾有时是一对矛盾，法院在如何处理好审限内结案和努力化解矛盾关系上，认识偏颇，处理能力不强，在审理中，有时片面强调审限而疏于化解工作，有时过于强调化解工作，而忽视审限的效率要求。
3、行政审判业务能力有待进一步提高。行政审判面临的新情况、新问题与日俱增，可行政审判的业务能力还不能完全胜任形势发展的需要，缺乏对一些新型、疑难、复杂或争议较大的案件驾驭能力，协调沟通的方式方法不不够多样化。
（二）面临的困难
1、行政案件原告诉讼心态和维权手段的非理性，影响司法的公信度。相当多的行政案件原告诉讼心态并不是为了胜诉，而是系利用现有的诉讼制度，寻找法院及行政机关的介入以增加协调机会，为自己争取更大的额外经济利益；还有部分原告（包括少数代理人）利用执法行为中存在的瑕疵，恶意引发讼争，尽量扩大负面影响，增加与政府、企业谈判的筹码；更有甚者，即使政府行为不违法，亦挑起群体性诉讼，激化官民矛盾，以达到超额补偿的最终目的。此类案件数量虽少，但涉访比例大，群体性矛盾激化突出，息诉息访难度大；诉讼中对抗心理普遍，庭审压力大；这在动迁案件中表现得尤为突出，严重影响司法的公信度。
2、合法性审查的高标准、严要求与现实执法状况存在的落差，增加行政审判的难度。行政诉讼以合法性审查为基本原则，对行政机关作出具体行政行为的职权依据、事实认定、适用法律、执法程序、执法目的进行审查，举证责任主要由被告承担。法院对上述内容的审查不受原告诉讼请求的限制。只要有一个方面的要求不合法，不论原告是否提及，法院都应依法判决撤销或确认违法。由于受到诸多主客观因素的限制，当前行政执法的实际状况与上述合法性审查的标准仍有距离，如何在法治要求与现实情况中寻求平衡，在一定程度上增加了行政审判的难度。
3、审理期限短与案外协调周期长的矛盾，使案结事了办案目标的实现增加了难度。行政案件一审法定期限仅有三个月，要做到案结事了需要有时间上的保证，需要有各部门的协调与配合，需要有人力、物力与财力的投入，而法院目前整合资源的能力与手段均十分有限，单凭法院自身的力量，案外协调与矛盾化解工作难以有效开展，案外协调周期长与法定审限短存在矛盾，往往难以两全，增加工作难度。
四、对于进一步加强法院行政审判工作的建议
依法治国是社会文明进步的标志，依法治国的核心是依法行政，而行政审判是依法行政的重要保障。我国行政诉讼法实施不到20年，相比民事、刑事诉讼而言虽显年轻，立法理念却比较超前，许多规定比较原则和刚性，相关配套制度还很不完善，加上人民群众对行政审判的作用和效果有着不同的期待与认识。因此，行政审判工作任重而道远，建议：
1、要坚持公正与效率的原则。最大限度地实现行政审判的公正与效率，不但能够实现行政诉讼保护“弱者”的司法理念，而且能够保障行政机关依法高效行政，更重要的使行政机关的行政行为受到法律的监督，推动政府加快职能转变，促进依法治国进程。首先，要努力营造良好的外部环境。当前群众对行政审判的知晓度、信任度和满意度都不够高，行政诉讼制度还没完全深入人心，行政审判工作还存在着体制上的障碍，面临诸多具体的困难和问题，法院要在改善司法环境上下功夫，增强工作自觉性、主动性和积极性，充分发挥党委领导和人大监督这一体制上的优势，及时解决行政审判中遇到的困难和问题。要建立和健全向同级人大常委会报告制度，对在本地区产生重大影响和涉及社会稳定的群体性行政案件，主动向同级人大常委会报告案件的受理及审理情况。其次，要进一步强化合议庭职能。对重大疑难复杂案件，可以由行政庭庭长与分管院长研究后，指定政治和业务素质高的法官组成合议庭，或者由分管院长担任审判长对案件进行审理，充分发挥合议庭职能，减少案件向上层层请示的程序，全面提高三个月内审结率和当庭审判率。第三，要进一步严格依法办案。行政审判政策性很强、社会敏感度较高，涉及经济发展和社会稳定大局，必须依法进行，不能以某种案外情况为由，使判决背离法律。要注意防止地区保护主义倾向，法官在审理行政案件中应具有创新意识，善于平衡各种矛盾，依法作出公正判决。对撤销行政执法部门行政行为的判决，法院要建立向同级人大常委会一案一报并同时抄送行政机关分管领导的制度。
2、要积极行使司法建议权。行政审判工作与依法行政的联系最为紧密，它直接反映依法行政水平，是一个地区政治文明程度的“晴雨表”。法院要充分重视司法建议的作用，对行政机关执法中存在的问题，敢于针对性地提出司法建议，发挥司法监督的作用，促进行政机关依法行政。要建立健全司法建议的定期回访制度，以保证司法建议的落实，从而实现依法行政与依法审判的良性互动，形成良好的法治环境。
3、要进一步提高审判机关的业务水平。法院要有针对性地加大教育培训力度，提高法官的理论水平和业务技能，提高驾驭复杂案件的能力。审判机关必须忠实于法律，不受外界干扰，坚持依法独立、公正审判的原则，坚持“根据证据认定事实、依照法律作出裁判”的原则，严把案件的事实关、证据关、程序关、适用法律关，依法履行司法审查职责，依法维护公民、法人的合法权益，监督支持行政机关依法行政，实现法律效果与社会效果的统一。

2008年8月