监督视窗

关于本区深化医疗卫生改革情况的调研报告

  • 发布日期:2013-04-27
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长宁区人大教科文卫工作委员会
 
    听取和审议区政府关于深化医疗卫生改革(以下简称医改)的情况报告,并进行专题询问,是今年区人大常委会的重点监督项目,为深入了解近年来本区医改进展情况,成立了以常委会副主任陆继业为组长,教科文卫工委主任徐振宇为副组长的医改专项监督调研组,制定了调研计划,开展了深入调研,现将有关情况报告如下:
    一、调研的基本情况
    医改是人民群众高度关注的重大民生问题,改革牵涉面广,难度大,社会敏感性强,调研组按照监督与支持相结合的原则,力求反映区政府及相关部门深化医改的努力与成绩,充分肯定全区医务人员的辛勤与付出,准确把握本区医改面临的矛盾与困难。本次调研的重点内容归纳三个方面:一是围绕群众最贴近的医疗卫生服务机构——社区卫生服务中心运行情况;二是根据《上海市关于进一步深化公立医院体制机制改革三年行动计划(2013—2015年)》,针对本区公立医院改革统筹管理、形成机制的医改情况;三是涉及多个部门、部门之间协调的医疗卫生事业“西进”项目及合力推进医改的情况。
    目前,区属医疗卫生机构有21家,(其中,综合性医院2家、中医医院1家、中西医结合专科医院1家、精神卫生中心1家、妇幼保健院1家、社区卫生服务中心10家、疾病控制中心1家、卫生监督所1家、卫校1家、社管中心1家、卫生检验所1家)。区属医疗机构卫技人员总数3935人(其中:博士 23人、硕士 200人、本科 1508人),编制床位数2503张,实际床位数2967张。
    医改涉及内容多、环节多、部门多、关系到每个市民的切身利益,调研组从不同角度广泛收集各方意见建议,努力争取调研实效。为此,先后多次与区卫生局沟通,对接研讨医改重点工作,共同剖析医改成绩与不足以及面临的困难与矛盾。区人大常委会朱言文主任亲自带领人大常委会组成人员到区妇幼保健院和周桥社区卫生服务中心进行实地视察和调研,教工委还与分管区长进行了专题沟通,第16次主任会议专题听取医改情况的汇报。在常委会副主任陆继业的带领下,教工委先后召开了公立医院院长、社区卫生中心主任以及人大代表、社区居民座谈会,走访了区中心医院和社区卫生管理中心等,倾听社区、基层和一线呼声,了解对医改的困惑和期待。同时,还走访了卫生局相关职能部门和区政府其他部门,就如何进一步攻坚克难进行研讨。通过调研,力求多方位、多视角反映医改进展情况,广泛采撷社会方方面面的意见和建议,形成专题调研报告,为常委会审议提供基础资料。
    二、深化医改的做法和成效
    1、高度重视,加强领导,积极稳妥推进医改工作。
   坚持政府主导,强化政府责任。根据“保基本、强基础、建机制”的改革理念,结合本区实际,区政府制定了《长宁区深化医药卫生体制改革实施方案》,成立了区医改领导小组和办公室,统筹领导和组织协调医改工作,确立政府在推进医改中的主导地位。规划区域医疗资源布局,通过多元整合,为基本公共卫生服务和基本医疗卫生服务均衡性和可及性提供支撑。逐年增加财政投入,社区卫生预防保健经费达到每万人口75万元,为进一步深化社区卫生服务综合改革提供财政经费保障。据了解,为配合本次人大常委会专题审议,政府相关部门如区发改委、区财政局、区人社局等部门主动与卫生部门加强沟通联系,共商医改工作。各部门协同配合,对促进本区医疗卫生事业的发展发挥了积极作用。
    2、求真务实,不断创新,深入推进家庭医生制度改革。
    本区被确认为上海市唯一的国家10个“全科医生执业方式和服务模式改革试点地区”之一。在2006年成立社区卫生管理中心、突出公益性质,方便群众就医,实行收支两条线、组建全科团队的基础上,有序推进家庭医生制度改革,已成为本市社区卫生深化改革的风向标。一是建立以居委会为范围的家庭医生全覆盖制度,全区181个居委会全部配备家庭医生,截止2012年12月,本区家庭医生共签约服务53816户、85772人,签约率达24.36%。二是建立全科团队支持下的家庭医生服务模式,凸出家庭医生主体能动作用,明晰家庭医生及助手的职责分工与服务流程;三是探索三级医疗机构、区内二级医疗机构及社区卫生服务中心组成的“3-2-1”协同服务模式,实施定向的逐级转诊;四是长宁首创的“四医联动”从重点对象入手,探索家庭医生签约服务制度,签约数6458户、8286人,签约率达91.57%。2012年底,累计社区就诊达105139人次,定向转诊27350人次,社区医疗费用减免累计602万元。五是宣传上海市“十佳医生”、本区首届十大新闻人物陈华创立的“陈华家庭医生工作室”,使居民更趋同社区健康保健服务,使“家庭医生制”内涵建设不断扩展;六是探索建立家庭医生工作绩效评估指标体系与检验服务质量、服务效果、被服务对象满意度为目标的激励机制。
    3、提升能级、改善服务,努力为病人提供便捷价廉优质的服务。
    通过提高占位,靠强联大,着力提升公立医院能级。一是区中心医院经市教委评估成为上海交通大学医学院教学医院,为今后与同仁医院整合后晋升三级综合医院迈出了实质性步伐。二是光华中西医结合医院成功通过三级甲等中西医结合医院评审,填补了区域内没有三级医院的空白。三是区卫生局和上海中医药大学附属龙华医院签约合作托管天山中医医院。龙华医院将为天山中医医院提供有效的管理和技术力量支持,并在托管期间为长宁区培养必要的中医药专业人才和中医医疗机构管理人才,着力提升医院整体水平。四是本区实施基本药物制度已有两年,各社区卫生服务中心依照国家核定和本市增补药物已全部实施“零差率”,并主动与市医保局沟通协商,结合本区医改实际,采取措施,保障基本用药供应;五是积极采取有效措施,不断提高医疗服务质量,努力为病人提供便捷价廉优质的医疗卫生服务。据了解,2012年我区公立医院完成门急诊总量达625.25 万人次,出院70075人次,手术23174人次。广大医务人员为人民群众健康付出了艰辛劳动。
    4、优化配置、合理布局,着力推进卫生“西进”项目建设。
    整体推进区中心医院改扩建工程建设,作为区政府一级目标,在2012年完成新行政综合楼地下部分建设及质检验收、门诊与病房连廊两侧房屋及门诊楼南侧临时用房规划公示、临时过渡用房区域内绿化迁移等基础之上,今年底力争完成新行政综合楼主体工程量的50%、门诊大楼加层加固建设完成主体工程量的50%。
实体推进区精神卫生中心改扩建工程,作为区政府一级目标,今年区精卫中心地下车库项目已完成环评报告,并与中山公司签订代建协议,住院楼北楼改造项目建议书已获区发改委批准,新建地下车库完成主体工程,新建住院综合楼力争开工建设。
规划设计上海虹桥国际医学中心项目。作为区政府一级目标,去年完成医学中心的总体规划和布局,包括园区总体规划和布局意向。完成功能区域的分析定位及噪声影响分析评估。今年推进虹桥国际医学中心方案落实,调整完善规范方案,力争部分项目开工建设。
    三、本区医改面临的主要问题
    在充分肯定本区医改取得初步成效,尤其是社区卫生服务改革取得明显成果的同时,在调研中也发现了一些新的矛盾和问题,特别是随着改革的深入,一些体制性、机制性问题也日益凸现,包括一些长期积累的深层次矛盾、一些共性问题也逐渐显现出来。归纳为以下主要问题。
    1、关于公立医院管理运行机制。在管理体制方面,缺乏整合各有关部门对公立医院的管理制度和要求,部门之间合力有待加强。在运行机制方面,公立医院改革措施不少,但进展缓慢,由于财政投入还有限,医院逐利现象未得到明显遏止。在综合评价机制方面,以公益性为核心,以服务质量为根本,以分类考评为导向,以涵盖公共服务、基本医疗、医院管理、社会满意等方面的公立医院评价体系尚需不断完善。
    2、关于专业人才资源缺失。目前,医务人员配置相对不足和医疗服务供需矛盾仍是公立医院改革的主要问题之一。据了解,由于医疗卫生单位编制数还是按照以往的标准,二级医院是根据核定床位数核定,社区卫生服务中心是根据户籍人口核定,加上历史原因,目前医疗卫生单位医务人员普遍缺失,空编数超过千人。由于职业上升空间有限和基层医疗单位收入待遇等因素,造成医务人员不断流失。尤其在基层卫生方面,全科医生严重缺乏,调研显示,按区人口数计算,应配置350名全科医生,目前实际只有196名,此外还有不断流失趋势。“十二五”期间,本区卫生专业技术人员步入退休高峰期,自然减员情况较为突出,卫生专业人才和管理人才缺失矛盾将更加凸显。
人才引进和专业职称改革力度不大,由于现在中高级职称人数是按90年代制定的《关于卫生医疗事业单位专业技术岗位设置基本结构比例》(沪职改〔1999〕第14号文)标准,因此,中高级结构比例等不适应深化医改的要求,一些优秀人才因指标数限制落聘,容易导致低聘人员流失。目前市“5+3+1”工程建设到位,人才竞争更加激烈。
    3、关于医务人员绩效工资。作为医改主体的广大医务人员,参与改革的积极性有待提高,医务人员工资收入增长速度远比不上工作量和工作要求的增长幅度,涉及医务人员切身利益的绩效工资改革在设计客观上体现出的“低水平、平均化”与调动积极性形成反差,如按目前参照标准,绩效工资可能会低于现有实际收入。调研发现,这种制度设计既不符合医务人员的技术劳动特点,也不能真正体现“绩效”。因此绩效工资改革要积极稳妥,若操作不当,可能形成新的“大锅饭”,如果不能为医务人员提供合理报酬,势必影响卫生队伍的稳定,影响医务人员的医改积极性。
    4、关于药品供应保障。目前社区卫生服务中心已经实行药品“零差率”改革,确实给群众带来实惠。在调研中,许多社区居民反映,在满足社区群众基本用药需求方面还存在不足,上海已核定688种基本用药目录,最近又新增30种自选药品,但一些价格低、疗效好的常用药还是很难配到,一些常用药品未列入基本药物目录(也有可能药厂因价格底、少利润不生产),部分患者对替代药品不熟悉,不愿意使用。从调研中了解到,由于实行“零差率”和财政“托底”有缺口等因素,本区10家社区卫生服务中心每月多数出现亏损,造成全年收支失衡,亏损额越积越大。
    5、关于医保额度配置。据不完全了解,本区医保的额度在上海市中心城区中属于相对比较低的,因为在2003—2004年市医保重新核算调整的时候,我们按照市医保政策要求,认为医保节余可用于分配,由于这个政策的导向,致使第二年医保额度减少,节余部分也被收走。原有的医保额度不足,加上现在日益增长的就诊病人,以及现在政府政策导向要求病人基本医疗到社区首诊,有二、三级医院下沉到社区就诊,使得原来各社区卫生服务中心原先的医保额度不够,满足不了目前就医需求及医保病人的药品15%零差率在医保总额内消化的要求。
    6、关于老年护理。随着老龄化程度不断加深,老年护理问题日益凸现,老年护理保障制度尚处在探索试点阶段,与本市老年人口总量大,老龄化速度快、高龄化突出及居家老人多等现状相比,适应区域老年护理保障的基本制度及体系框架尚未建立,老年病人住院难等矛盾非常突出。据了解,全市户籍老年人口已达350万左右,而老年护理床位只有1万余张,本区户籍老年人口15.78万(占比25.2%),老年护理床位990张,供应明显不足。同时,各种老年护理服务资源与管理分属民政、卫生、医保等不同部门,各种服务形式和政策待遇呈“碎片化”分割状况。许多患慢性病老年人为获得较好的医疗照顾,长期住院,导致正常医疗资源被非医疗性质的养老服务需求挤占。如程桥老年护理院,住院病种主要是老年痴呆病人,住进来就不出去了。床位周转难,床位费一天只有22元,而民政局所属的养老院,床位费一天80元,相比差距很大。此外,老年护理院医护人员工作脏累辛苦、待遇较低、缺乏被社会尊重,每年有许多医护人员辞职,严重影响了老年护理队伍的稳定。
    四、对本区深化医改的建议
    医疗卫生事业改革与发展,关系到千家万户幸福。深化医改是一项系统工程,需要凝聚各方智慧和力量,希望区政府及有关部门强化医改理念,以公众健康为中心,坚持“保基本、可持续”改革原则,创新体制机制,研究出台新举措,不断总结经验,改进不足,增强实效,促使深化医改工作上新台阶。
    1、政府主导,统筹协调,保障医疗卫生事业健康发展。
    一是要加强组织领导,要进一步提高对医改工作重要性的认识,各级领导要高度重视医疗卫生体制改革工作,健全和完善医改工作机制,充分发挥医改工作领导小组的作用,建立工作例会制度,加强督查指导,健全目标考核机制,定期研究解决医改工作中遇到的困难和问题。要明确相关部门工作职责,通力合作,积极稳妥有序推进各项改革。二是进一步落实责任主体,明确工作分工,履行职能。区医改办要积极主动加强综合协调,推动《长宁深化医药卫生体制改革的实施意见》以及《公立医院改革三年行动计划(2013—2015年实施方案》落实到位。政府有关部门要在规划、调控、准入、监管、投入等方面尽到责任,进一步保障公立医院和社区卫生服务中心的公益性质。三是政府要确实承担起“保基本”的责任,在增加财政投入数量的同时,要进一步梳理公立医院中的多重利益关系,不断完善财政投入模式,针对财政投入占公立医院业务收入的比重仍然较低,一些医疗机构的收支不平衡等问题,要尽早研究制定科学合理的办法,建立和完善支撑医改的投入机制和补偿机制。
    2、整合资源,优化布局,提升本区医疗卫生事业整体实力。
    优化区域卫生资源配置,切实科学推进卫生“西进”项目,卫生局与相关部门要加强对接,密切配合,形成合力,做成实事。今年年底区中心医院新行政综合楼争取完成主体工程量的50%;门诊大楼加层加固建设完成主体工程量的50%;积极推进区精神卫生中心改扩建工程。今年新建地下车库完成主体工程,新建住院综合楼四季度开工建设;进一步深化完善上海虹桥国际医学中心项目,调整完善规范方案,争取部分项目开工建设。各医院要结合医改研究制定体现本医院专科特色发展的建设规划,建立比较科学的医疗卫生管理机制、学科人才培育机制,充分调动广大医务人员的积极性,确保医疗卫生事业可持续发展。
    3、趁势而上,先行先试,进一步推进社区卫生服务综合改革。
   作为全国实行“全科医生执业方式与服务模式改革”试点区,要加大改革探索的力度,继续发挥示范引领作用。一是要积极探索组建以家庭医生为核心,以全科团队、社区卫生服务中心支持平台及社区资源为主要协作力量的服务团队,构建新型的家庭医生服务运作模式;二是要进一步推行防治结合的契约服务。与社区居民签订服务协议,以“防治结合”为服务内涵,扎扎实实为社区签约对象提供规范、有效、连续的基本医疗和基本公共卫生服务;三是要结合医改,建立以服务导向为主的分配机制。科学合理确定家庭医生的劳动报酬,明确家庭医生报酬的绩效考核指标,切实提高家庭医生的收入水平,以吸引更多优秀人才加入到社区卫生服务“守门人”队伍中来;四是配合启动实施家庭医生签约服务与医保支付方式改革试点工作,将家庭医生制度试点工作与医保经费按人头支付机制相结合,通过搭建医疗卫生联合服务平台、扩大签约服务覆盖面、制定签约服务包等系列措施,进一步促进医疗卫生资源按需整合与合理利用,完善家庭医生签约服务、预约诊疗、转诊服务、疾病管理等基本服务模式,让社区居民切实得到医改所带来的惠泽。
    4、凝聚人才,构筑平台,进一步加大人才队伍建设力度。
    人才培养是提升医疗卫生服务水平的永恒主题。政府要下大力气破解难题,为卫生吸引和留住人才搭建制度平台。推进“名医、名科、名院”建设,切实做到引进与培养并举,加大高级技术人才和学科带头人的引进力度,同时全面推进卫生系统创新(孵化)团队、“明日之星”、“星云培养计划”等人才工程建设,为卫生人才各层次梯队建设提供成长平台。要依托各类人才市场体系,搭建我区卫生专业人才招聘平台,对引进的高端人才要制定扶持政策和具体措施。紧紧抓住人才“引进、使用、待遇、培养”四环节,建立科学合理的人员评聘和流动机制,努力完善医务人员的待遇机制以吸引优秀人才和稳定现有队伍,营造吸引、留住专业人才和充分发挥专业人才作用的政策环境。要尊重医务人员劳动价值,结合绩效工资改革,完善分配激励机制,保障基层医务人员合理收入水平,逐步形成收入分配向工作实绩、关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员倾斜,为医务人员的职业发展创造良好的环境。
    5、加快建立和完善各部门联动合作机制,推进多元化、多渠道老年护理保障体系建设。
要积极应对人口老龄化尤其是第一代独生子女父母逐渐步入老年后,对老年护理服务所提出的巨大需求和艰巨挑战,积极探索建立老年护理保障体系,抓紧研究制定适应本区老龄化形势的老年护理保障制度,研究制定筹资支付、分级评估、质量保障、人员队伍建设等配套规定,尤其对现有老年护理单位及医务人员要有政策扶持和倾斜。同时,要加强部门联合和资源整合,建设居家养老服务、居家老年护理、养老院、老年护理院、老年医疗服务相互衔接的养老服务体系,实现真正意义上的老有所养、老有所医。
    6、加强宣传,形成全社会支持、理解、参与医改的环境氛围。
坚持正确的舆论导向,制定切实可行的宣传方案,采取通俗易懂、生动形象的方式,向公众传播“保基本”、“可持续”等医改原则,医保相关政策及操作流程。广泛宣传医疗卫生改革的目标任务、主要措施和医改成效,宣传卫生系统深化医改、推进发展、服务百姓的“正能量”,保障公众知情权、参与权和监督权。同时,要虚心接受社会各界的批评、意见和建议,让广大人民群众更加了解、支持医改,更加理解、体谅医改过程中可能遇到的各种困难,从而营造更加有利于改革的氛围,促进医患和社会和谐。
    以上报告,提供常委会审议作参考。
 

附件:[关于本区深化医疗卫生改革情况的调研报告]

附件:[关于本区深化医疗卫生改革情况的调研报告.doc]

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