长宁区人大常委会财经工委
根据市人大财经委关于“各区开展一次维护企业职工合法权益情况调研”的要求，10月中下旬，区人大常委会财经工委对长宁区维护企业职工权益情况开展了调研。二次与区劳动保障局、区司法局和区总工会有关领导座谈，对当前我区维护企业职工合法权益情况特别是我区劳动争议仲裁机构保障劳动者权益工作情况有了较详细的了解。
一、我区劳动争议仲裁机构保障劳动者权益工作现状
1、目前就我区劳动争议仲裁受理案由来看，劳动报酬、劳动合同解除争议仍然占有很大的比重。以今年1月至9月的受理案件数据为例，这两类案件的比率分别是55％和24％，共占全部案件的近8成，这些案件中有9成案件涉及加班工资的追索（包括独立的加班费争议和其他争议中附带追索的情况），就某一方面权利独立请求的单一争议逐渐消失，转变为多元多项诉求的全面争议。
2、劳动争议案件具体表现形式的多样性。就今年我区目前受理的案件来看，如企业转制时向职工承诺待遇未兑现引发的争议；外商独资企业对高级管理人员进行裁员引发的争议；女职工因不服退休而不同意终止劳动关系的争议；独生子女医药费报销（半劳保）引发的争议；飞行员跳槽，单位要求索赔1100万元的争议；竞业限制条款涉及违约金引发的争议等等。以上这些虽然仅仅限于原受理范围的外延延伸，但是，许多案件表现形式已完全不同于1995年、1996年《劳动法》实施初期，如高级白领动辙追讨工资、补偿金等几百万，外来务工人员申诉表述不佳，字又不识的尴尬情况，尤其是虹桥机场在我区，国内飞行员跳槽案件第一例发生在我区，这些案件标的大、收集证据多、政策适用难，2006年中央电视台、东方电视台、上海电视台均报道了我区处理该案件的成功做法，2007年1月至9月我区受理飞行员案件又有6起。
二、我区劳动仲裁机构保障劳动者权益的具体做法多年来，社会不断进步，仲裁形式内容不断变化，我区劳动仲裁部门站在维护社会和谐稳定的全局角度，努力确保劳动争议案件及时、公正地处理，切实保护了广大劳动者的切身利益。
1、坚持依法公正，宽严相济，注重服务。法律是公正的，案件的胜诉考虑的是法律事实，注重的是证据。为此我区劳动仲裁机构勇于践行，对于弱势地位劳动者的权益在合法的前提下依法给予适当的倾斜支持，积极维护和促进社会的公平、正义。如对职工提出的追索依据为复印件的认定、协助对职工无力核实的关键事实进行调查、帮助职工对逃匿企业的财产申请保全、代为查询企业状态等；审理中重点处理企业故意拖欠以及克扣职工工资、故意不为职工办理用工手续，对遇有生活十分困难职工的申诉案件，我区劳动仲裁机构减免仲裁费，并进行必要的合理的指导、引导，最大限度的保护其利益。为了及时、快速的为劳动者维权，还探索试行快捷的办案方式。对事实清楚、权利、义务关系明确或争议简单的案件由准备庭处理，力争调解结案；（发挥兼职仲裁员和助理仲裁员的作用）对申诉时称企业有逃匿或关门、搬迁情形的，矛盾容易激化的案件，快速组庭；人数多的采用特别处理程序；对疑难争议，也引起高度重视，组成合议庭与人民法院进行研讨、磋商，妥善、平稳处理集体争议；此外，为了确保快速处理外地劳动力的争议案件，设立了专项庭（外劳力、女工、工伤），由资深仲裁员处理，并简化了准备庭手续。由于大家的努力，我区劳动争议处理工作，一直走在全市前列，连年被评为市先进仲裁委员会。仲裁科科长被评为全国优秀仲裁员。
2、建立街道（社区）劳动争议调解委员会。经过多年的努力，区劳动局仲裁部门与区总工会法律部联手，已在两个街道（社区）初步建立起了劳动争议调解网络。充分调动各街道劳动保证部门的积极性，同时利用好现有的劳动行政监察协管员队伍，逐步将每位协管员培养成多面手，既是劳动行政监察协管员，又是劳动争议调解员，同时又是劳动法律法规的宣传员。使街道（社区）劳动争议调解工作真正运转起来，化解本街道（社区）众多非正规劳动组织产生的劳动争议，面上通过协管员等上门检查、宣传，将劳动争议化解在萌芽之中，对于劳动关系的稳定发展起到了重要的作用。
3、外地劳动力劳动争议实行仲裁前置程序。本市在1996年曾发布关于外地劳动力处理程序方面的规定，即外地劳动力在调解不成后可采用或裁或审制度。多年来我区劳动局与人民法院建立较好的沟通制度，一般外地劳动力案件调解不成后绝大多数选择人民法院。也就是说，我区外地劳动力劳动争议基本上不走仲裁程序。但考虑到仲裁审理期限比法院短，且外来务工人员大多文化程度不高，当他们的权益受到侵犯时往往不敢上法院起诉，因此为了及时保障外地劳动力的合法权益，2006年12月15日市劳动保障局、市高院联合下发的《关于劳动争议处理若干问题的会议纪要》（沪劳保关<2006>20号文）第九条明确规定：“外地劳动者在本市就业产生的劳动争议，可以向调解机构申请调解。经调解机构调解不成的，应告知当事人依法向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以向人民法院起诉。” 通过积极推进上述的多项措施，使得职工通过仲裁程序进行维权的难度降低了，职工评价仲裁部门服务意识强，对职工维权时碰到的困难能积极给予帮助解决，打仲裁官司方便了许多，也放心了许多。今年1月至9月通过仲裁共为双方当事人追索劳动报酬或损失646万余元，其中为劳动者追索的劳动报酬或损失为504万余元。此外涉及突发性矛盾的集体争议案件的处理周期平均在30个工作日以内，例如今年6月发生的依莉莎女子健身俱乐部70名职工的突发集体争议案件，仲裁机构特事特办，10个工作日就作出裁决，充分保障了职工的权益。
三、劳动仲裁工作面临的瓶颈问题
1、劳动争议仲裁受理范围不断扩大。目前仲裁工作面临又一轮劳动争议多发阶段的来临，现行劳动争议处理体制及现状的不适应性已日益显露出来。特别是《劳动合同法》的出台、劳动争议仲裁受理范围将进一步扩展。例如：受理内容方面有，工伤认定中，因劳动关系不清的可以先行申请仲裁；非法用工发生事故伤害赔偿的直接通过仲裁处理解决；社会保险劳动争议由区县属地管理；受理主体方面则规定除公务员和公务员法管理的工作人员外均将列入受理范围，此外市仲裁机构修改了管辖规定，调整后的区县仲裁管辖也扩大了受理范围。劳动争议仲裁受理范围的扩大使得仲裁部门对于劳动者的保护范围也不断扩大，现行的劳动处理体制与现状的不适应性将更加凸现。
2、仲裁立法明显滞后。1994年国务院《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》（以下简称仲裁条例）颁布后，至今没有新的劳动仲裁方面的专门法律、法规出台，但是我国劳动制度在这十几年快速转型，原来的条例已经不能满足目前劳动争议处理的需要。
3、仲裁受理范围和时效还不尽规范。1994年的仲裁条例其适用主体主要是企业，受理的内容也较少，《劳动法》出台后对适用主体作了一定扩充，但近十多年来不断出现的新型组织，如民办非企业、非正规就业（公益性）劳动组织等是否纳入仲裁范围没有法律法规来明确。另一方面对受理内容的问题也没有通过法律法规予以明确，例如工作中职工与企业之间发生暂借财物的问题、企业的实物福利处理的问题等。此外对仲裁时效的问题也没有明确予以界定，实际处理中口径不一。由此造成一些案件被不必要的定为不予受理案件，给劳动者维权增加了阻碍。
4、目前仲裁实践中采用的快速处理程序和证据规则等积极措施没有明确的法律法规支持。我们前面介绍的方便职工、服务职工方面采取种种措施，虽然收到了良好的社会效果，但是这些措施都是针对目前仲裁处理实践而制定，无法从仲裁条例中找到明确的依据，人民法院等其他司法部门对其有效性往往存有疑虑，也因为同样的原因，这些措施不可能进一步去完善相关法律责任，在没有法律责任的情况下，一旦当事人不配合，很多措施就无法起到效果。比如准备庭制度要求在立案后10天左右开庭处理以缩短处理周期，但仲裁条例规定企业有15日答辩期，如果企业以答辩为由不出席准备庭，或者出庭后要求15天期满后开庭的，准备庭的效果就会打折扣，反而增加了出庭的次数。
5、目前仲裁方面的实体规定不完善，难以实现争议审理的有法可依。比如飞行员跳槽问题，这类特殊行业的特殊人才，以前一直有国家统一培养，工作的企业也是国有垄断企业，航空企业由民航总局垂直管理，人员流动通过类似行政调配的机制实现。但是随着民营航空公司的成立，原有的规范被打破了。目前国有航空企业与民营航空企业之间人员流动没有企业间的协商，基本是在打“挖墙脚”攻防战。一场场跳槽争议，国有航空企业忙于应付却维权乏力，民营航空企业“等米下锅”而坐失商机，飞行员则因官司缠身闲置在家，造成了巨大财力、人力浪费。如果没有完善的培训赔偿认定标准等实体处理依据尽快出台，这种无序状态无法得到根本性改变。
6、办案力量不足。1995年是《劳动法》实施第一年，当年案件数为101件，而到今年1-9月，受理劳动争议案件1059件，我区仲裁人员年人均办案224件，工作量已达到极限。由于工作量大，人员不足导致了案件处理时间过长，申诉的劳动者对此意见颇大，外调取证力量也不够，申诉者希望仲裁部门能够出面为其搜集证据，但以现在的人力是难以做到的，影响了对弱势群体的保护力度。
四、意见和建议
1、尽快促成仲裁法的出台。建议在充分调查目前仲裁处理实践情况的基础上，尽快出台适应当前劳动争议处理需要的法律，提高仲裁制度的法律地位，给劳动者的仲裁申诉权利以法律保障。
2、重点关注劳动仲裁的受理范围、时效以及证据规则。建议在仲裁法的立法中能够对受理范围、时效以及证据规则给予重点关注，制定适应劳动争议新特点的相关制度，更好的保护劳动者的权益。
3、适时出台仲裁法的配套实施意见。建议深入调查本市在仲裁处理中的好的做法，适时出台仲裁法的配套实施意见，使得一些有实效，得到群众认可的措施能够获得明确的法律依据，从而更为规范、更为有力。
4、加强仲裁机构的建设。建议加强完善仲裁机构的建设，适时建立仲裁院。合理确定配备仲裁人员编制，适应劳动争议不断上升的趋势。根据市仲裁对年人均办案量的指导意见为100-120件，建议适当增加仲裁人员，从队伍发展长远角度考虑，尤其增加年轻力量，并予以公务员或事业编制身份。同时，根据一名仲裁员须配备一名仲员助理和一名书记员要求（我区目前是二名仲裁员配备一名助理、书记员未能配备），要适当配齐，并提高他们的工资待遇，以保证仲裁队伍的稳定性和仲裁员的归属感。建议建立健全社区劳动纠纷调解机制，实行“司法调解、人民调解”等大调处的综合联动，从而加强劳动争议调解力度。
附件：[长宁区关于劳动仲裁保障劳动者权益工作的调研报告]
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