长宁区人大常委会财政经济工作委员会

为了更好地学习贯彻市第九次党代会、区第八次党代会精神，体现长宁今后五年“四个走在前列”的要求，把更多财力投入到解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题上，使长宁人民在和谐社会建设中得到更多实惠。今年长宁区人大常委会就推进财政资金向民生倾斜，促进社会和谐这个课题作了专题调研。5月份成立课题调研组，由常委会副主任姜翠担任组长，财经工委负责组织和牵头工作，内司工委、教工委和城建工委协同参加，在发改委、财政、民政、劳动、教育、卫生、文化、体育等部门支持和配合下，对我区2003年以来财政资金用于民生支出情况进行了调研。由于民生项目尚无明确界定，根据公共财政的职能，本次调研民生和民生支出所界定的范围主要是与“三最”问题直接相关的人民群众经常性的、长远性的社会保障、劳动就业、教育、卫生、文化、体育等财政稳定支出类项目。现将调研情况报告如下：

一、财政资金用于社会保障等民生支出的现状分析

（一）社会保障等民生支出

1、总量情况

2003年至2007年，财政资金用于社会保障等民生支出的总量达到506531万元。其构成为，社会保障专项资金71730万元，占总量的14.16%；民政事业经费26184万元，占总量的5.17%；教育事业经费316264万元，占总量的62.44%；卫生事业经费68678万元，占总量的13.56%；文化事业经费14901万元，占总量的2.94%；体育事业经费8774万元，占总量的1.73%（见下表）。

 

2003—2007年财政资金用于社会保障等民生支出表     单位：万元

支出项目	2003年	2004年	2005年	2006年	2007年	合计
社会保障专项资金（含劳动就业）	10612	12001	13946	16717	18454	71730
其中：社会保障	9469	10570	9746	10263	9889	49937
劳动就业	1143	1431	4200	6454	8565	21793
民政事业经费	3512	3274	6073	7068	6257	26184
教育事业经费	52492	56244	64867	70277	72384	316264
其中：计入总量增长部分	44445	47152	53876	58269	61183	264925
不计入总量增长部分	600	515	610	694	531	2950
医疗经费	2028	2518	2973	3603	3670	14792
教育费附加	5419	6059	7408	7711	7000	33597
卫生事业经费	10658	11141	14795	15694	16390	68678
其中：计入总量增长部分	9660	10143	12950	14098	14802	61653
行政性收费			847	598	590	2035
医疗经费	998	998	998	998	998	4990
文化事业经费	1396	1834	2591	2866	6214	14901
体育事业经费	1056	1039	2500	2492	1687	8774
合     计	79726	85533	104772	115114	121386	506531

注：①表中2003年至2006年为决算数，2007年为预算数。

②社会保障支出包括低保、协保补助、粮油食物帮困、医疗救助、教育救助、节日帮困、常规临补、填补低谷支出。近几年，我区享受社会救助对象逐年减少，2003年55万人次；2004年52万人次；2005年45万人次；2006年34万人次；2007年预计15万人次。

③劳动就业支出是指促进就业专项资金支出。

④表中数据不包括公共卫生中心建设经费11277万元;体操中心大修经费2500万元;体操中心景观工程及广场改造经费690万元;文化基础设施改造经费1700万元;天山电影院改扩建经费1200万元;回购新建图书馆地下室经费480万元;民俗博物馆改建经费270万元等一次性建设经费,合计18117万元。

⑤表中数据由区财政局提供。

 

2、增长情况

2003年以来，我区财政收支规模有了大幅度的提高。区可用财力从2003年的297850万元提高到2007年的537600万元，增加239750万元，年均增长15.91%；区级财政支出从2003年的296334万元提高到2007年的537600万元，增加241266万元，年均增长16.06%。随着财政收支规模的持续增长，区级财政支出中用于社会保障、劳动就业及教卫文体等方面的民生支出也相应增加，2005年至2007年社会保障等民生支出增长率均高于当年区可用财力增长率和区级财政支出增长率，2007年财政用于社会保障等民生支出达到121386万元，比2003年增加41660万元，年均增长11.08%（见下表）。

 

财政收支与社会保障等民生支出年均增长表          单位：%

项     目	2004	2005	2006	2007	年平均增长率
区可用财力增长率	38.04	16.60	8.22	3.62	15.91
区级财政支出增长率	36.65	17.28	8.41	4.42	16.06
社会保障等民生支出增长率	7.28	22.49	9.87	5.45	11.08

资料来源：根据区财政局提供数据计算得出

 

3、所占比重

2003年以来，我区社会保障等民生支出呈逐年增长态势，根据2003年至2007年的资料分析，5年间社会保障等民生支出总量增加41660万元，占据了区级财政支出的一定份额，2005年至2007年社会保障等民生支出占区级财政支出的比重，相对稳定在22.06%至22.58%之间，且每年略有提高（见下表）。

 

社会保障等民生支出占区级财政支出比重表一      单位:%

项     目	2003	2004	2005	2006	2007
社会保障等民生支出(万元)	79726	85533	104772	115114	121386
区级财政支出(万元)	296334	404946	474908	514837	537600
社会保障等民生支出/ 区级财政支出(%)	26.90	21.12	22.06	22.36	22.58

资料来源：根据区财政局提供数据计算得出

 

社会保障等民生支出占区级财政支出比重表二       单位:%

项     目	2003	2004	2005	2006	2007
社会保障专项资金	3.58	2.96	2.94	3.25	3.43
民政事业经费	1.19	0.81	1.28	1.37	1.16
教育事业经费	17.71	13.89	13.66	13.65	13.46
卫生事业经费	3.60	2.75	3.12	3.05	3.05
文化事业经费	0.47	0.45	0.55	0.56	1.16
体育事业经费	0.36	0.26	0.53	0.48	0.31
合     计	26.90	21.12	22.06	22.36	22.58

资料来源：根据区财政局提供数据计算得出

 

（二）取得的成绩与形成的特色

历届区委、区政府高度重视民生，五年来财政资金对社会救助、劳动就业及教育、卫生、文化、体育等社会事业的投入累计超过50亿元， 2005年至2007年社会保障等民生支出占区级财政支出的比重相对稳定，占据了区级财政支出的一定份额，并在促进就业、扩大社会保障覆盖面等方面出台了一系列政策措施，初步形成与人民群众需求基本相适应的教卫文体社会事业体系以及综合配套的社会保障体系，改造了天山中学和娄山中学，全面完成中小学标准化建设，新建和改建了区妇幼保健院、精卫中心和中心医院等一批卫生服务设施，建成了国际体操中心游泳馆、图书馆等一批文体设施，逐步体现出长宁特色和区域优势。2006年我区在市发改委的社会发展评估中排列全市第一。

社会救助方面，在市各项救助政策的基础上，连续几年相继出台了生活、医疗、教育、就业4大类32项救助措施，为切实保障对困难群众的救助资金，2001年区委、区政府提出了“两个5%”的两级社会保障资金，从财力上确保市、区各项社会救助政策措施的贯彻落实。我区社会救助工作得到了市政府好评。

劳动就业方面，在市各项优惠政策的基础上，连续几年相继出台了《关于对就业援助基地实施优惠政策的具体意见》等7项政策。成立了区促进就业专项资金，每年加大财政投入，确保了各类就业项目的组织和实施，确保了各类就业困难人员的充分就业，并且连年完成和超额完成了市政府确定下达的实事项目和一级任务目标。

教育事业方面，认真贯彻落实教育法，对教育拨款遵循“三个增长”原则，确保教育拨款的增长高于财政经常性收入的增长，为我区的教育事业发展提供了财力保障。加强专项资金管理，50万元以上大修基建项目资金由区发改委协同管理。加强初中建设工程、校舍建设达标工程在上海市名列前茅。

卫生事业方面，财政资金重点向公共卫生、社区卫生、预防保健倾斜，十五期间政府财政投入社区卫生预防保健经费6800万元，2001年每万人口9.68万元，2004年达到每万人口20万元，2005年达到每万人口50万元的标准，十五期间提高了4倍多，在本市中心城区一直处于领先水平。

文化事业方面，连续三年，累计投入6000余万元，在全区176个居民区建成面积在100平方米以上的标准化文化活动室。投资8000万元建设区数字化图书馆新馆，区图书馆和区少儿图书馆均被文化部评为一级馆，长宁图书馆获国家文化部“读者最喜欢的图书馆”称号，我区还被评为“全国文化先进区”。

体育事业方面，坚持全面认真贯彻“一法两纲”精神，将体育事业经费、体育基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划，并随着区域经济的发展逐步增加对体育事业的投入，使我区体育事业呈现出整体推进，全面协调发展的良好态势。

（三）有待进一步解决和完善的问题

近年来，我区对社会保障、劳动就业及教卫文体的投入逐年增加，使民生得到了显著改善，赢得了人民群众的认可。但是，与社会事业走在前列的目标要求，与人民群众的期望还存在一些需要进一步解决和完善的问题。

1、社会保障等民生支出占区级财政支出的比重有待进一步提高。随着长宁经济的持续增长，长宁对社会保障、劳动就业及教卫文体支出的绝对数逐年增长，占据了区级财政支出的一定份额，2005年至2007年社会保障等民生支出占区级财政支出的比重，相对稳定在22.06%至22.58%之间，并逐年提高。但2004年至2007年民生支出占区级财政支出的比重均低于2003年。

2、有的社会事业经费投入处于全市中心城区中下水平，个别指标尚未达到规定的标准。根据市教委的统计资料（附后）和市体委的相关标准，目前我区教育经费投入处于全市中心城区中下水平，个别体育指标尚未达到规定的标准（见下表）。

 

部分社会事业指标全市中心城区排名及达标情况表

注：教育财政拨款58269万元加上未进基数部分4297万元，计62566万元，居中心城区第7位。

3、社会保障等民生支出绩效评价有待进一步加强。目前，我们正处在社会主义初级阶段，经济并不富裕，资金相对紧缺，提高财政资金的使用效益，是缓解政府支出需要和政府财力紧缺这一对矛盾的关键，财政的钱一定要用好、用准、用出效益，使一定量的财政支出能够为社会提供更多的公共服务或公共产品。经过多年努力，我区对财政专项资金的绩效评价进行了初步探索，但在加强财政资金规范性、安全性监督的基础上，积极推进财政资金的有效性监督，不断完善全过程财政监督机制，不断提高财政监督效率等方面还需进一步完善，效益审计力度还有待加强。

二、推进财政资金向民生倾斜的必要性和现实性

 “十一五”时期既是新的发展机遇期，又是新的发展考验期。战略机遇和严峻挑战交相凸现。聚焦“三最”问题，推进财政资金向民生倾斜具有十分重要的必要性和现实性：

（一）必要性

1、加大财政向民生倾斜力度是落实构建和谐社会根本要求的需要。这些年，我区根据中央和市委精神，结合长宁实际，针对群众迫切关心和需要解决的利益诉求，研究出台了一系列民生政策措施，包括促进就业、社会保障等政策，社会反响良好，群众普遍欢迎。这充分表明，民生问题，是群众最关心、最直接、最现实的利益问题，抓住民生问题，就是抓住了群众的根本利益所在。最近市委书记习近平讲话强调，民生问题事关广大人民群众的根本利益，事关改革发展稳定的大局，事关党的执政基础，各级党委和政府要把解决民生问题摆在各项工作的首要位置，始终把群众呼声作为第一信号，把群众需要作为第一选择，把更多精力用于关心群众生产生活，把更多财力投入到解决群众“三最”问题上，切实做到深怀爱民之心、恪守为民之责、善谋富民之策、多办为民之事。

2、加大财政向民生倾斜力度是实现社会事业走在前列目标的需要。社会事业、社会保障直接关乎民生。为确保社会事业走在前列目标的实现，区级财政投入不能满足于达到一般人均标准，而要更自觉、主动地向社会事业倾斜，确保义务教育、公共卫生、群众文化、全民健身、劳动就业和保障等社会发展领域不断提升，促进经济社会协调发展，促进长宁工作、生活环境不断优化，促进长宁国际城区早日实现；同时要进一步发挥财政资金在提供保障、实施调控、促进平衡、统筹发展等方面的有效作用，有计划地推进各个项目的实施和各项社会事业的发展。

（二）现实性

1、“十一五”期间人口发展、结构变化提出了现实需要。到2010年区内常住人口预计78万人左右，其中户籍人口预计64万人左右。今后几年我区的人口结构主要将呈现以下几个特点：一是我区人口老龄化水平越来越高的趋势在短期内不会改变。目前我区60岁以上老龄人口数已经占总人口数的20.4%，实现“幸福养老”压力不断增大，需要进一步加快老年事业发展进程来适应因老年人增多而带来的养老、医疗等问题。二是我区人口受教育程度高，国际化趋势突出。2005年1%人口抽样调查数据显示，具有大学专科及以上受教育程度的人口占全区常住人口的29.16%，高于全市11.07个百分点。区域内有一批外国驻户领事馆及外企办事处，境外人士多，高端人才集聚，对精神文化产品的需求也将比较大。三是外来流动人口将明显增加。各项社会事业的配套资源也必须平等地为他们提供服务，政府职能和管理方式也将进一步转变。四是区域内仍有相当数量的弱势群体。政府必须体现公共财政职能，为他们提供基本的服务和保障。

2、“十一五”期间经济健康平稳增长提供了现实可能。我区自“九五”以来，财政收入增长可以划分为三个阶段：“九五”时期，1996年至2000年为较快增长阶段，财政收入由1995年的8.05亿元到2000年达到17.64亿元，年均增长17%，其中区级财政收入由1995年的6.01亿元到2000年达到13.74亿元，年均增长18%；“十五”时期，2001年至2005年为高速增长阶段，全区财政收入达到61.7亿元，年均增长28.5%，其中区级财政收入达到42.8亿元，年均增长25.5%；“十一五”时期，我区财政收入将进入平稳增长期，预计全区财政收入和区级财政收入年均增长10%左右。而“十一五”期间已经排定的包括轨道、交通、绿化、水环境、旧区改造、基础设施、环境生态等方面重大基础设施项目，需要增加大量的投入，需要财政资金为这些重大工程的圆满完成提供有力的支持。这些都要求区级财政进一步处理好尽力而为与量力而行的关系，解决好民生问题。正如习近平书记来长宁调研时所说：经济发展的成果要更多地体现在改善民生上，我们这一届党和政府有条件、有责任在解决上海老百性民生问题上作更多的事。“十一五”期间我区财政将进入平稳增长期，确实为经济发展成果更多体现到改善民生上提供了现实可能。

三、思考和建议

（一）进一步完善公共财政框架，建立财政资金向民生倾斜的逐年增长机制

1、促进财政收入持续稳定增长，增强公共财政财力。合理做大财政“蛋糕”，是完善公共财政体系的重要前提。一要加快经济结构调整和增长方式转变，尤其是立足区情大力发展现代服务业，切实提高经济增长质量和效益，以此积极培育财源，实现两个45%；二要加大税收征管力度，确保应收尽收；三要进一步加大将非税收入纳入“收支两条线”管理范围、编制综合财政预算的工作力度，逐步实现税收收入和非税收入的统筹安排。

2、合理界定民生指标，建立完善保障民生制度设计。公共财政是指政府提供公共产品或服务的分配活动，以满足社会公共需要为目的，是与社会主义市场经济相适应的财政制度安排。其基本职能是资源配置、收入分配、稳定经济和监督管理，具有公共性、公平性、公益性和法制性的特征。一要按照政府转变职能和完善公共财政体系的要求，建立财政对民生投入的逐年增长机制，研究并逐步形成财政支出用于民生所需公共产品的具体范围、公共产品的比重和增长速度，不满足完成市里下达的指标，按照走在前列的要求每年有所突破、循序渐进，确保公共财政支出向民生倾斜在制度上的落实；二要特别注意保重点、建机制，促进增量投入与存量盘活相结合，发挥公共财政在解决民生问题中的重要作用。

3、强化公共产品或服务的供给，加大民生投入力度。提供公共产品或服务是政府的职能，要进一步加大对就学、就医、就业等民生项目的投入力度：

①按照《教育法》和本市教育工作会议的要求，要依法保障教育经费的“三个增长”，优先安排财政资金用于教育等方面的支出需要；要优化教育经费支出结构，提高教育经费使用效益，注重对义务制教育的倾斜，注重学生生均经费、生均公用经费的稳步增长。

②按照全国卫生工作会议的要求，要确保区财政对卫生事业经费投入增长率不低于当年度财政支出的增长幅度。建议我区公共卫生预防保健经费在年万人50万元的基础上，根据“十一五”规划制定的年万人55万元的目标逐年增长，继续在全市保持领先水平。

③按照《体育法》规定，要确保体育事业经费随财政收入的增长而增长。群众体育和竞技体育都是全民健身，在群众体育方面建议对居民区群众性体育团队建设，对学校体育场地向社会开放管理费用等每年都有固定的投入；在竞技体育方面，建议要加大业余训练的投入，尤其要加大对少体校标准化建设的投入，使其早日达到国家标准。

④劳动就业方面，要在原有的基础上继续加大财政对社会再就业的资金投入，如对园区创业组织的房租补贴或贷款贴息政策扩大到自寻经营场地的创业组织等，缓解社会就业压力，维护社会稳定。

⑤“幸福养老”是我区第八次党代会提出的目标任务，符合民意，深得人心。区政府职能部门正在制定“幸福养老”的指标体系，建议政府对“幸福养老”给予财力上的支持和保障。

⑥政府在确保满足基本群众的基本要求的同时，要根据长宁区外籍人口多，高端人才集聚，建设国际城区的目标和要求，形成一批发展亮点，提升社会事业品质，努力实现社会事业发展走在前列，不断提高长宁人民生活水平和质量。

民生问题涉及的面很广，尤其是改善百姓居住条件问题。本次民生调研虽然没有将其列入范围，但根据《国务院关于解决城市低收家庭住房困难若干意见》和《上海市加强住宅小区综合管理三年行动计划》的要求，建议政府对居民廉租房、经济适用房要早作规划，早作准备；对一些房龄较长、房屋下沉、管道堵塞、管线老化、成套率低、需要改造的小区提供资金支持，加大对“边角料”旧区改造的力度，努力改善群众居住条件。

（二）进一步加强制度建设和机制创新，着力推进资源整合，功能叠加

1、进一步深化改革。社会保障、劳动就业以及教卫文体是一个特殊领域，它既关系到千家万户的基本需求和切身利益，又是今后经济发展、产业结构调整和能级提升的发展方向之一。这就要求政府加大自身改革的力度，把握好政府作用与市场机制的有机结合，进一步深化改革。建立新的公共服务体系：一是对于市场难以有效发挥作用的、涉及民众衣食住行等基本生存状态的迫切需求，由政府提供公共产品和公共服务来满足；二是对于可以通过引进市场机制、满足多元化需求的内容，要进一步解放思想，深化改革，引进社会多元化投入机制和市场运作机制，提高社会事业、社会保障的整体效益、服务质量和服务水平。

2、进一步整合资源。进一步加大社会事业各部门非经营性资产的改革力度和向社会开放的力度，着力推进资源整合、功能叠加。促进公共服务资源集约化，提高使用效益。一要加强区属与区域单位的资源整合，将区域内各高校、企业、研究所和社会团体的发展与长宁区的发展有机结合，放大区域社会事业资源的效益。二要通过改造、置换或者租赁的方式，将部分散布在居民区中间的商业网点转变为社区居民服务的活动室或者老年服务场所等。三要加强社区公共运动场所建设，使人均体育场地面积达到1.2平方米。四是加强社区“三个中心”建设，特别是加快建设社区卫生服务中心，抓紧建设社区文化活动中心。

（三）进一步建立完善公共决策、绩效评价、人大监督机制，确保公共财政资金切实有效地用于民生

1、建立反映民众意愿的财政投入决策制度。一要在民生投入决策环节充分体现民情、反映民意、集中民智，处理好民众作为公共产品的需求者与政府作为公共产品的供应者的关系，既要保证政府对公共产品决策的主导权，又要保证民众对公共产品需求的参与决策权，尤其是“三最”问题要以老百姓说的为准，使公共产品的供给正确反映需求信号；二要将公共产品供给实施中的财政预算决策的民主化放到重要的位置，预算编制的依据、程序、标准要坚持公开、透明、规范的原则，把资源用于能够最大限度增加民众精神和物质上的幸福感的地方。

2、构建财政绩效评价体系，开展财政绩效审计。公共财政资金能否有效地用于提供公共产品和公共服务直接关系到人民群众的公共利益。一要通过制定公共支出的绩效目标，建立财政绩效评价体系，以实现财政资金从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理；二要注重绩效审计，对财政和财务收支的监督，努力做到“真实、合法”审计与“效益”审计并重，逐步加大效益审计力度；三要建立绩效评价责任制度，追究项目管理者对财政资金运用的责任，把财政资金的追踪问效制度落到实处。

3、依法实施人大常委会对财政预算的监督。今年开始实施的《各级人民代表大会常务委员会监督法》规定，人大常委会监督的一大领域就是预算的执行情况，依法实施预算监督工作，主要集中在两个方面：一是督促政府财政部门编制预算更加科学、合理和规范，预算安排更自觉地向民生倾斜。二是督促各方面严格执行预算，提高执行预算的严肃性和有效性。人大常委会应围绕重点部门（资金收支量较大、预算外收入比较多）、重点方面（各项收支安排是否符合法律、法规的规定）、重点项目（收支数额较大、比较重要和影响面大）有计划的进行部门预算监督审议。对区人代会通过的预算资金使用进行跟踪监督，增强监督的刚性和公开性。

 

                               2007年10月

 

附件：[推进财政资金向民生倾斜，促进社会和谐]

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