- 发布日期：2008-04-18
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长宁区人大常委会城建环保工作委员会
最近，国务院法制办下发了《国有土地上房屋征收与拆迁补偿安置条例（征求意见稿）》（以下简称《新条例》），正在全国各地内部征求意见。据了解，《新条例》将在10月1日《物权法》实施前正式出台。届时，原由国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》废止。它的颁布实施将对当前的房屋拆迁工作产生巨大的冲击。这是我区在加大旧区改造力度，推进经济楼宇建设过程中遇到的一个新情况、新问题，亟待研究并落实相应的对策措施。
一、《新条例》对当前的房屋拆迁工作可能带来的影响
《新条例》是贯彻《物权法》的一部重要法规，它的出台将进一步规范房屋拆迁工作，规范土地供应与房地产发展，有利于维护广大人民群众的切身利益，维护社会稳定与促进和谐社会的构建。与此同时，它也将对当前的房屋拆迁工作带来很大的影响。从征求意见稿看，《新条例》与现行的《拆迁条例》相比，在补偿安置方式和标准上基本相同，但在立法目的、适用范围、审批程序、实施主体、执行程序等方面都作了重大调整。根据目前掌握的情况分析，《新条例》有可能对当前的拆迁工作产生影响，主要表现在以下三个方面：
一是《新条例》的适用范围仅限于七大类“公共利益”的建设项目。这七大类“公共利益”的建设项目是指国家机关办公设施、国防设施建设，市政基础设施建设，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施建设，教育、科学、文化、卫生、体育等社会共用与社会福利设施建设，环境与资源保护、文物保护以及防灾、减灾等社会公益项目建设，保障性住房建设，国务院或者省、自治区、直辖市规定的其他社会公益项目设施建设。而经营性项目，包括旧区改造、商业开发等都被排除在外。同时，《新条例》在立法目的上取消了现行《拆迁条例》中“保障建设项目的顺利进行”的表述，只是界定为“维护社会公共利益，保障被征收人的合法权益”。因此，今后进行旧区改造和商业开发将会遇到很大困难。据市房地局称，他们曾向建设部建议，在“公共利益”事项中增加“旧区改造”的内容，但建设部有关人员没有明确表态。另从8月14日公布的国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的意见》来看，虽然旧区改造仍然被放在重要位置，但它的规划批准、项目决定、供应办法等都有一套特别的管理办法，比现在运行的模式要严格得多，复杂得多。我们估计，《新条例》可能会与国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的意见》相衔接。如果是这样，那么，我区实施旧区改造的速度将会受到抑制，经济楼宇建设的计划将难以落实，区八届党代会上提出的各项经济发展指标也会受到重大影响。
二是《新条例》对拆迁管理体制作了重大调整。目前，本市征地拆迁参照现行的《拆迁条例》设置了拆迁许可，即征地“两公告、一登记”后，由拆迁管理部门颁发拆迁许可证。在拆迁过程中，拆迁管理部门还承担了裁决、申请行政强制执行等行政职能。而《新条例》规定，由县级以上人民政府作出征收房屋的决定，取消了房屋拆迁管理许可证制度。由于房屋征收决定、过程管理、具体实施，都必须是县级以上人民政府，拆迁管理部门将不再承担拆迁许可、裁决、申请行政强制执行等行政职能。在这里，影响最大的莫过于取消了政府的行政强制执行权。按照现行《拆迁条例》的规定， 拆迁、裁决的强制执行可通过行政和司法两种途径;被拆迁人对裁决申请复议和诉讼的，复议、诉讼期间不停止裁决的执行。而《新条例》规定，被拆迁人在拆迁补偿安置决定规定的期限内不搬迁的，政府只能申请法院强制执行。目前，我们在动拆迁工作中较多的是采取行政强制手段，即动迁实施单位与被拆迁人对补偿安置通过协商无法达成协议时，由房屋拆迁主管部门裁决限迁；如被拆迁人在限迁期内未落实搬迁，可由房屋拆迁主管部门报请政府批准强制执行。可见，随着政府行政强制权的取消，今后对老基地很难再按行政裁决、行政强迁程序进行，因此，对一些坚持无理要求的动迁户难以形成高压态势。
三是《新条例》设计的拆迁程序复杂，拆迁周期将会延长。《新条例》规定，政府在作出房屋征收决定前，应有20天的公示征求意见期，政府要根据征求意见的情况，组织听证和专家论证；征收公告发布后，征收拆迁部门要对征收范围内房屋情况进行调查登记并拟定拆迁补偿安置方案，然后再经20天的公示征求意见和听证，才能报政府批准实施。另外，被拆迁人可以就政府作出的补偿安置决定申请行政复议或提出诉讼，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》规定，相关机关和法院作出裁决的时限较长。尤其是取消行政强制执行后，只能申请司法强制执行，而法院需要经过受理、审查、执行等多个环节，强制执行拆迁的效率将会大大降低。
二、我区当前动迁基地的现状
1、历年来结转基地18个。据统计，本区现有历年结转基地18个。按颁发拆迁许可证日期分，02年7个，03年2个，04年5个，06年4个。按拆迁实施单位分，属于区属动迁公司的有12个，其中新泾动迁公司6个，新长宁动迁公司5个，中山动迁公司1个；属于区外动迁公司6个，其中中房公司4个，房屋设备公司和房产经营公司各1个。按所属街镇分，新泾镇10个，华阳街道3个，新华街道2个，北新泾、周家桥、天山街道各1个。按剩余动迁量分，13户以下的有11个，42户至88户的有5个，169户和445户的各1个，合计结转基地还需动迁居民984户。按规划用途分，用于建设经济楼宇的5个（其中曹家渡基地部分转性为商办楼），用于建设商品房和动迁安置房的12个，用于市政建设的1个。对上述18个结转基地，现房地部门计划在8月份完成4个，9月份完成7个，9月份以后完成7个。
2、今年已经办出拆迁许可证，但还没有完成动迁任务的基地6个，其中5个无动迁居民，只有延天绿地1个地块需要拆迁居民住房151户。
3、正在抓紧申报办理拆迁许可证的有14个基地。这14个基地，按规划用途分，建设商办楼和用于土地储备的3个，建设商品房和农民回搬房的6个，用于建设绿地、交通枢纽和市政设施的5个。按辖区分，新泾镇、北新泾街道各3个，华阳街道、江苏街道各2个，新华街道、周桥街道、天山街道各1个，还有一个地跨华阳街道和周桥街道。从统计数据看，这14个基地需要动迁的居民户数很多，总计2719户，是结转基地尚未动迁居民户数的3倍，其中100户以下的有8个，100户至300户的有2个，300户至400户的有2个，600户以上的2个。现区政府要求房地部门争取在近期办出拆迁许可证的有5个基地，其余9个基地的拆迁许可证，力争在10月1日前办出。如果这14个基地能全部办出拆迁许可证，下一步的房屋拆迁工作还将面临更大的压力。
近期，区人大常委会按照区委要求，就如何突破动迁瓶颈的问题进行调研。区相关部门和动迁公司普遍反映，当前的动迁工作十分困难，难就难在动迁居民中普遍存在唯恐吃亏而片面高估应得利益的心理，部分动迁居民甚至认为动迁是发财的好机会，于是漫天要价，无理取闹，不达目的不罢休。分析动迁居民心态失衡的原因，主要有以下三个方面：一是以往房屋拆迁补偿安置的惯性效应。长期以来，上海房屋拆迁补偿安置客观上已形成了住房解困、生活解困的双重效应，越是收入低、居住困难的动迁户，这一效应就越明显。在相当部分动迁居民尤其是“双困家庭”中，已经形成了将房屋拆迁作为改善住房条件和生活条件的普遍期望。二是补偿安置方式、标准上存在差异性的影响。现在，对动迁居民的补偿安置实行既“数砖头”又“数人头”的双轨制。由于对一些人口多、居住面积小的居民按人头进行保底安置，部分动迁居民钻户口管理政策的空子，纷纷将一些非常住人员的户口迁入，由此造成很多矛盾；另外，区域之间和基地之间补偿标准不同，也引起相互攀比。三是大环境的负面影响。现在社会上流传的“早搬迁少得益、晚搬迁多得益，老实守法少得益、会吵会闹多得益”的观点影响很大，不少动迁居民采取拖的办法，有的甚至公开表示希望被强迁。此外，还有一些动迁居民片面理解《物权法》，认为《物权法》保护私人利益，因此提出“保持沉默，等待十月”（《物权法》开始实施的时间）。动迁居民中存在的这些心态失衡的问题，已经成为制约动迁工作顺利推进的一个重要因素。
三、几点建议
对国务院即将就动拆迁工作颁布《新条例》的情况，区委、区政府十分关注。8月8日上午，区政府已召开全区有关部门、街镇、动迁公司领导参加的结转基地动迁工作推进会议，对相关工作进行了动员和部署，卞百平区长在会上就如何做好这项工作提出了要求。现区动迁指挥部、区房地局、区法制办、相关街道以及三个区属动迁公司正在按照区政府的部署与要求，调整力量，加大工作力度。区委常委会专题研究并部署这方面的工作，进一步反映了区委对这项工作的高度重视。据我们了解，除黄浦区也在近日召开会议作了部署外，其它中心城区还处在梳理分析阶段。因此，我区抓这项工作是比较及时的。
由于推进动拆迁工作是关系到长宁城区建设和经济发展的一件大事，我们在上一阶段调研的基础上，对做好这项工作提出以下建议：
1、要进一步加强领导，充实动迁工作力量
现区政府提出要对18个结转基地加大拆迁力度，确保在9月底前完成11个基地的扫尾任务，并同步推进7个基地取得重大突破的工作要求，目标十分明确。但现在离9月底仅剩一个半月，不仅时间紧，而且面广量大，尤其是这些结转基地遗留的动迁户大多是“硬骨头”，动迁难度很大，任务相当艰巨。因此，要举全区之力，聚焦结转基地的动迁工作。
首先，区委、区政府要加强领导，切实把这项工作作为当前的头等大事来抓。因为可供我们利用的时间已经不多，如果错失这个机会，“过了这个村，就没那个店”。建议区委对推进结转基地的动拆迁工作进一步明确目标与要求，尤其要通过各种会议反复动员，不断统一各级领导的思想认识，引导大家认清形势的严峻性、工作的紧迫性与重要性，自觉把这项工作放在重要位置，切实在全区形成同心协力、强势推进的局面。在这一阶段，区政府要经常听取推进情况的汇报，掌握工作进度，并及时研究协调解决推进中的疑难问题。建议区政府建立全区结转基地动迁工作考核通报制度，每周通报各动迁基地、动迁公司及街镇工作进展情况，介绍推广一些好的做法，以此弘扬先进，带动落后，切实形成你追我赶，争先恐后的工作氛围。
其次是要进一步充实动迁工作力量。动迁居民需要有人去做工作。但从目前了解的情况看，动迁力量尚嫌不足。区属三个动迁公司的专职工作人员分别只有20余人，加上临时聘用人员，三个公司也不到200人。这些动迁公司既要努力推进结转基地的动迁工作，又要积极做好申报基地的准备工作；既要集中力量抓好大基地动迁，又要同时兼顾小基地的扫尾工作，力量与任务不匹配。因此，当务之急是要进一步适当扩充动迁队伍。三个区属动迁公司要根据实际需要，抓紧聘用一批有拆迁上岗资格的人员参加拆迁工作。尤其是非区属的中房公司，现在承担4个结转基地的动迁工作，需要动迁剩余居民575户，占全区结转基地动迁量的58.4%，任务十分艰巨，要督促该公司进一步加大工作力度。如果条件允许，建议选调部分熟悉业务、政治责任心强、善于做群众工作的机关干部和青年后备干部，参加一线工作。
2、要进一步强化协同作战的合力机制
我区的动拆迁工作，多年来一直实行区动拆迁指挥部、相关职能部门、相关街镇和动迁实施单位“四位一体”的工作机制。从实践情况看，这一机制的运行基本正常，在保证我区动拆迁工作顺利、有序开展中发挥了积极作用。面对当前推进结转基地动拆迁工作面广量大、时间紧、要求高、任务重的特点，建议在原有基础上，进一步强化“四位一体”的合力机制。除动迁实施单位要进一步加大力量投入外，三方面的合力作用需进一步强化：
一是区动拆迁指挥部的作用。区动迁指挥部现有9名工作人员，力量有些单薄，建议进一步调整充实。动拆迁指挥部现由安君英同志主持日常工作，该同志业务熟悉，工作责任心强，但身体不太好。建议区政府再选派一名处级干部到动拆迁指挥部协助安君英同志工作。在推进结转基地动迁工作过程中，区动迁指挥部除加强日常组织、指导外，要对跨地区、跨行业的动迁矛盾加大协调和督促力度。如有两个基地各有一家企业长期未能落实协议搬迁的问题，区动迁指挥部要与企业的上级主管部门多沟通，也可以请区领导出面进行协调。
二是街镇的作用。在以往的重大市政项目、旧区改造、商业基地动迁工作中，相关街镇根据区委、区政府的要求，充分利用熟悉情况，与居民沟通方便的优势，配合动拆迁部门做了大量细致、深入、有效的工作，发挥了比较积极的作用。在这次推进结转基地动拆迁工作中，街镇的作用要进一步强化，要形成“条块结合，条块并重”的工作格局。街镇不再是配合的角色，而应成为责任主体之一。相关街镇要把辖区范围内的结转基地动拆迁工作作为当前主要工作来抓，书记亲自挂帅，分管领导直接负责，组织足够的力量，千方百计、竭尽全力会同动迁公司完成动迁任务。
三是相关部门的作用。动迁居民情况复杂，涉及到方方面面的工作，有不少问题单靠动迁部门和街镇难以解决，需要相关部门的积极配合。这方面我们有成功的范例：C7-1基地共有77户居民，其中14家个体户普遍提出过高要求。赵惠琴副区长亲自协调，向工商、税务、卫生防疫、教育、城管、房管、信访、法制办等14个部门下达任务，各相关部门及天山街道密切配合做工作，并在一奖期过后即启动裁决程序，区房地局先后受理38户裁决，最后真正限迁的仅6户，没有一户实施强迁，在较短的时间内完成了全部动迁任务。可见，相关部门的配合作用十分重要。在推进结转基地动拆迁过程中，相关部门都要从大局出发，主动介入，积极配合，使合力作用进一步得到强化。比如：民政部门对动迁户中确有生活困难的要加大帮困救助力度；劳动部门对有就业需求的要在推荐就业岗位上给予倾斜；法制办对动迁实施部门申请行政强制执行的要抓紧审批；信访及维稳部门要提前介入，主动了解矛盾并帮助协调解决；动迁户中涉及机关、单位职工的，相关机关、单位要积极承担责任，做好工作。
3、要区别不同情况，实施分类推进
从现在起到9月底仅剩一个半月，留给我们突击推进结转基地动拆迁工作的时间已十分有限。而随着残奥会的临近，9月下旬起还将抽调大量干部参加残奥会的准备工作，抽调干部参与动拆迁工作估计也有一些困难。因此，我们在加大结转基地动迁力度过程中，既要锁定目标任务不放松，又要区别不同情况，实施分类推进。
从统计情况分析，18个结转基地中，新泾镇占了10个，其中9个基地剩余动迁居民在2-13户，单个基地的户数都不多。因此，应对新泾镇进行重点突破，力推这些小基地尽快完成动迁任务。建议新泾镇成立结转基地动迁工作领导小组，书记、镇长亲自挂帅，抽调精兵强将，积极配合三个相关的动迁公司，采取短、平、快的工作措施，力求在短期内对13户以下的9个基地全部完成扫尾工作。曹家渡、敦惠坊、上海城三期三个基地，都是房地产开发项目（曹家渡基地还有近8万平方转性为商办楼），如果能尽快完成动迁工作，会给区域经济的发展产生积极影响。同时，这三个基地目前剩余的动迁户数量都比较大，尤其是曹家渡、敦惠坊基地分别从2002、2003年开始动迁，至今都已历时五、六年，基地居民情况复杂，矛盾较多。为了尽可能减少政策衔接中产生新的不稳定因素，对这三个基地也应作为近期动迁工作的重点。建议由区动迁指挥部牵头组织，集中优势兵力攻坚。同时督促相关开发商积极配合，确保动迁所需资金落实，力争在9月底有重大突破，为以后的扫尾工作打下良好基础。在重点推进结转基地动迁工作的同时，对今年取得动迁许可证的基地，特别是属于商业开发的基地，也要抓紧前期准备，争取早日启动。
此外，今年3月份以来根据市领导的要求，市、区两级房地部门都暂缓新的拆迁许可证的核发工作。按照《新条例》规定，今后只对7类属于公共利益的建设项目采取由政府征收房屋的办法，各类房地产开发项目包括旧区改造未被纳入政府征收范围。根据现有土地管理要求，房地产开发项目，必须通过招、拍、挂形式净地出让。这类用地项目如无法纳入征收房屋的范围，就无法实施房屋的拆迁。鉴于这种情况，现市房地局已要求各区对积压的建设项目进行梳理，对其中已经具备条件的项目申报核发许可证，并将上报时间限定于8月31日前。现我区计划要申报的项目有14个，建议区相关部门在从严审核的基础上抓紧报批，以免错失机会，造成被动。
4、要坚持依法动迁，力求动迁与稳定双赢
作为一项阶段性的中心工作，推进结转基地的动拆迁工作，时间紧，任务重，动迁公司和相关单位将面临巨大压力。因此，有可能会在一些同志身上产生急躁情绪，甚至为了急于求成而工作简单化，以至引发一些新的矛盾。这是我们在这次推进结转基地动迁工作中应注意的一个问题。既要抓动迁推进力度，又要最大限度的减少矛盾发生，力求动迁与稳定双赢，这个指导思想一定要反复强调。
首先，要坚持依法动迁，按政策动迁。各动迁基地要严格按照“统一标准，公开操作，严肃纪律，依法拆迁”的原则，坚持“十项公开”制度，切实做到动迁安置补偿标准“公开、公平、公正”，坚决防止“先卡后放”、“前紧后松”的协商方式，确保同一基地补偿标准适用一致，前后操作执行一致。对部分动迁居民提出不切实际的过高要求甚至无理要求，绝不能轻易妥协，采取放宽标准的做法，以免引起连锁反应，造成工作被动。
第二，要注意工作方法，争取动迁居民的理解与配合。我区在过去的动迁工作中，创造了“以理服人，以行导人，以情感人，以爱助人，以法律人”的工作方法，在全市的动迁工作中成为一个品牌。在这次推进结转基地动拆迁工作中，要继续坚持和发扬这些光荣传统。要根据不同对象的心态和诉求，积极通过上门宣传、政策法律咨询、疑难问题解答、裁决谈话、强迁听证等各种方式，有针对性地开展深入细致的思想工作，努力改变动迁居民的心态失衡，重建动迁居民对拆迁工作的理解和对政府的信任。
第三，裁决、强迁的执行，要体现强制性，防止惩罚性。当前结转基地上剩余的动迁户，有不少已经僵持了好几年，有些居民为了追求个人利益的最大化，坚持漫天要价，阻碍动迁工作的顺利推进。事实上，对这部分人单靠思想教育已不解决问题。我们认为，在推进结转基地动迁工作中，要充分利用行政强制执行权尚未取消的机会，适当加大裁决、强迁的力度，以形成一种高压态势，实行强势推进。但裁决、强迁要注意掌握一定的度，并且力求做到有理有据。在实施裁决和强迁时，还要注意两种倾向：一是裁决带有惩罚性，即裁决的补偿安置标准符合政府公布的标准，但明显低于动迁公司在协商时承诺的安置标准，这样做的结果容易使动迁居民对政府工作的公正性提出质疑，并导致矛盾激化：二是强迁时的“放”，即组织实施强迁时再提出一套拔高标准的解决方案，这样做的结果是削弱了政府行为的严肃性和威慑力。因此，这两种倾向都要防止。
第四，信访及相关维稳部门要积极配合动迁公司做好矛盾化解工作。一方面，信访及相关维稳部门要与动迁公司建立沟通协调机制，双方及时互通情况，增进相互理解，统一工作口径，协力化解矛盾，防止内部产生误解。另一方面，信访及相关维稳部门要深入重点基地和矛盾较多的地块，主动了解情况，发现不稳定苗子，提前靠上做工作，促使矛盾在初发阶段得到及时解决，以此推进动迁工作的顺利进行。
2007年10月
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